2013年12月底(di)，中(zhong)央農(nong)村(cun)工作(zuo)會議等多個(ge)與“三農(nong)”問題相關(guan)的(de)(de)會議閉(bi)幕之(zhi)后，多數農(nong)業專家相信，2014年中(zhong)央“一號文(wen)件”的(de)(de)主旨(zhi)內容大致框定(ding)，將繼續聚焦(jiao)于農(nong)業問題和農(nong)村(cun)發展(zhan)，一些重要(yao)領域的(de)(de)改革(ge)有望獲(huo)得重要(yao)突破進(jin)展(zhan)。

近(jin)日，有(you)關部(bu)委多位參與文(wen)件起(qi)草討論或課題(ti)調研的人士(shi)分(fen)析，這份旨在推進(jin)農業和農村(cun)“綜合改革”的重(zhong)要文(wen)件，應當會涵蓋(gai)糧食安全、生(sheng)態農業及農村(cun)土地等(deng)多重(zhong)相(xiang)關內容。

“十八屆三中全會(hui)為今后一(yi)段時期內(nei)的三農(nong)政(zheng)策指出了一(yi)系列方向，2014年一(yi)號文件將對其進行細(xi)化與補充(chong)。”農(nong)業部政(zheng)法司(si)司(si)長(chang)張紅(hong)宇表(biao)示。

糧食安全新解

2013年，中國糧(liang)食產量首次突破(po)60193.5萬噸大(da)(da)關，實現了糧(liang)食“十連增”。而就在此之際，近日召開(kai)的中央經濟工(gong)作會議，卻將糧(liang)食安(an)全列為明(ming)年六大(da)(da)工(gong)作任務之首。

中共中央(yang)總書記習近平(ping)多(duo)次在調(diao)研時公(gong)開強(qiang)調(diao)，“自(zi)(zi)己(ji)的飯碗主(zhu)要要裝自(zi)(zi)己(ji)生產的糧食(shi)”、“糧食(shi)安全(quan)要靠(kao)自(zi)(zi)己(ji)”。

這些現象其來有自(zi)(zi)，原(yuan)因之一是中(zhong)國(guo)(guo)(guo)的(de)糧食(shi)自(zi)(zi)給(gei)率正在(zai)逐年降低(di)。據海關統(tong)計，2012年1月到12月，中(zhong)國(guo)(guo)(guo)進口(kou)(kou)谷物為1398萬(wan)(wan)噸(dun)(dun)(dun)，大豆5838萬(wan)(wan)噸(dun)(dun)(dun)。以中(zhong)國(guo)(guo)(guo)2012年的(de)糧食(shi)進口(kou)(kou)總量(包括大豆)7236萬(wan)(wan)噸(dun)(dun)(dun)計算(suan)，進口(kou)(kou)量已(yi)相當于中(zhong)國(guo)(guo)(guo)全(quan)年糧食(shi)產量的(de)12.2%。

1996年(nian)《中國(guo)(guo)(guo)的糧(liang)(liang)食(shi)(shi)問題白皮書》中首次提及了“95%的糧(liang)(liang)食(shi)(shi)自給(gei)率”紅(hong)線(xian)。而2008年(nian)的《國(guo)(guo)(guo)家糧(liang)(liang)食(shi)(shi)安全中長期(qi)規劃(hua)綱(gang)要》則再次明確提出了“我國(guo)(guo)(guo)糧(liang)(liang)食(shi)(shi)自給(gei)率要穩定在95%以(yi)上”。但上述數字意味著，中國(guo)(guo)(guo)多年(nian)來一(yi)直堅(jian)持的糧(liang)(liang)食(shi)(shi)自給(gei)率紅(hong)線(xian)已經失守。

全國人大(da)(da)農(nong)委(wei)委(wei)員張曉山近(jin)日指出(chu)，此次中央罕見地重視糧(liang)(liang)食(shi)安全，另外一(yi)層“醉翁之意”，與(yu)土地制度改革(ge)和城(cheng)鎮化建設(she)有關。張曉山擔心的(de)是，中央的(de)城(cheng)鎮化思路在地方實踐時會出(chu)現走(zou)樣，變成大(da)(da)拆大(da)(da)建，如此勢必(bi)造成耕地減少及土地利用效率的(de)降低。因此，中央不得不三令五申，一(yi)再強調糧(liang)(liang)食(shi)安全、耕地紅線這些(xie)原則必(bi)須(xu)嚴守。

“如(ru)果(guo)(糧食(shi)安全)這個(ge)問題不解(jie)決(jue)好，什么都是空話(hua)。領導要(yao)給地方敲一敲警鐘(zhong)，以此(ci)作為導向。”安徽(hui)省政府副秘書長劉奇也說(shuo)。

據悉(xi)，在文(wen)件起草討論(lun)和(he)相關(guan)調研中(zhong)，不少專(zhuan)家(jia)建議(yi)(yi)，作為突破(po)性的(de)提法之一(yi)，明年(nian)的(de)一(yi)號文(wen)件應當考慮調整衡(heng)量糧(liang)(liang)食(shi)安(an)(an)全重要指標的(de)自(zi)給(gei)率。有(you)關(guan)建議(yi)(yi)的(de)調整思路是：“谷(gu)物基本(ben)自(zi)給(gei)、口(kou)糧(liang)(liang)絕(jue)對安(an)(an)全。”相關(guan)建議(yi)(yi)還提出，可將糧(liang)(liang)食(shi)自(zi)給(gei)率的(de)監管標準細化為三個(ge)層次(ci)，依(yi)重要性排序(xu)為：口(kou)糧(liang)(liang)(即水(shui)稻和(he)小麥)、谷(gu)物(即口(kou)糧(liang)(liang)+玉米)、糧(liang)(liang)食(shi)(谷(gu)物+豆類+薯類)。

比如，更具體(ti)(ti)的指標(biao)可以(yi)考(kao)慮：口糧自(zi)(zi)給(gei)率(lv)基(ji)本達到100%，谷物(wu)自(zi)(zi)給(gei)率(lv)基(ji)本保持在90%以(yi)上，中國糧食總體(ti)(ti)自(zi)(zi)給(gei)率(lv)長期要保持在80%以(yi)上。以(yi)此突出(chu)糧食安全(quan)的工作重點，有助(zhu)于整合資(zi)源支(zhi)持重點糧食品類的有效供給(gei)。

在熟悉農業問題的專家(jia)看(kan)來，這些新提(ti)法(fa)也非(fei)首次提(ti)及，事(shi)實上間(jian)接呼應了多位農業官員(yuan)此前提(ti)及的，應當將多年不變(bian)的糧食安全觀進行微(wei)調的建議。

“新(xin)形勢下(xia)，不能籠(long)統地(di)以(yi)糧(liang)(liang)(liang)食(shi)自給率衡量糧(liang)(liang)(liang)食(shi)安全(quan)是(shi)否(fou)存(cun)在問(wen)題。保持(chi)糧(liang)(liang)(liang)食(shi)安全(quan)的(de)自給率，應該是(shi)滿足人們基(ji)本實(shi)物消費的(de)糧(liang)(liang)(liang)食(shi)自給率，而不是(shi)全(quan)社會糧(liang)(liang)(liang)食(shi)總消費的(de)自給率。” 國務院研究室農村司司長郭瑋稱，“中國只要(yao)保持(chi)糧(liang)(liang)(liang)食(shi)自產5億噸以(yi)上(shang)，糧(liang)(liang)(liang)食(shi)就是(shi)安全(quan)的(de)。”

在如何具體保(bao)障糧食安(an)全上，各(ge)有關部門也(ye)有不同措施方法。

在12月15日召(zhao)開(kai)的全國(guo)發展改(gai)革工作會議(yi)上，國(guo)家發改(gai)委主(zhu)任徐(xu)紹史稱，要加(jia)強農業農村(cun)基礎設施(shi)建設，重點是農田、水(shui)(shui)利建設和農村(cun)環境整治(zhi)，繼續推進農村(cun)水(shui)(shui)電(dian)路(lu)氣(qi)房建設。

農(nong)(nong)業部部長韓長賦亦在相(xiang)關工作會議(yi)上提出(chu)五條保障糧食安全的措施：一(yi)是(shi)堅守(shou)18億畝的耕地紅(hong)線。二是(shi)不斷鞏固和強化農(nong)(nong)業的政(zheng)策扶(fu)持和科技(ji)(ji)投入。三是(shi)依(yi)靠科技(ji)(ji)。四是(shi)體制創新。五是(shi)始終堅持立(li)足抗災奪豐收。

有關農業補貼(tie)方(fang)面，國(guo)家(jia)發改(gai)委農經(jing)司副(fu)司長方(fang)言(yan)則向《財經(jing)》記者表示，相關的(de)措施目前(qian)亦在(zai)緊張的(de)協商當中。目前(qian)的(de)主要(yao)思路是(shi)對糧(liang)食、大(da)豆及(ji)棉(mian)花(hua)等(deng)農作物進行價格補貼(tie)。但“目前(qian)的(de)難度在(zai)于，實行了(le)上(shang)述補貼(tie)之后，還要(yao)不要(yao)收儲”。方(fang)言(yan)說。

“生態農業”成綱

中(zhong)央農村工(gong)作會(hui)議及中(zhong)央經濟工(gong)作會(hui)議均已提(ti)出，要堅持糧食生(sheng)(sheng)產(chan)的數量質(zhi)量并重，要更加注重農產(chan)品質(zhi)量和(he)食品安全，注重對生(sheng)(sheng)產(chan)源頭治理和(he)產(chan)銷(xiao)全程(cheng)監管，這被認(ren)為(wei)是對糧食安全更進(jin)一步的闡釋。

對(dui)農(nong)業生態安全(quan)的重視，此前已多(duo)有跡(ji)象。

今年以來，中(zhong)央農村工(gong)作領導小組辦公室主任陳錫文在多個場合講到糧(liang)食安全問題(ti)時(shi)，都強調(diao)生態安全要(yao)協調(diao)發展，同時(shi)還提(ti)出(chu)要(yao)使水(shui)土等農業資源休(xiu)養生息。

十八(ba)大將“生態文明”列為(wei)新(xin)的(de)執政(zheng)理(li)念之后，十八(ba)屆三中(zhong)(zhong)全(quan)會通過的(de)決(jue)定中(zhong)(zhong)還專門指出了解決(jue)思路(lu)：要穩定和擴(kuo)大退(tui)耕還林、退(tui)牧還草(cao)范圍，調整嚴(yan)重(zhong)污染和地下水嚴(yan)重(zhong)超采區耕地用(yong)途。

中央在部署(shu)明年(nian)糧(liang)食安(an)全(quan)任務時(shi)，提出發展節水農(nong)(nong)業、循環農(nong)(nong)業，實(shi)際上(shang)已指明這是未(wei)來發展農(nong)(nong)業的兩條道路。

中(zhong)國(guo)農(nong)科院農(nong)業資(zi)源(yuan)與環境(jing)經(jing)濟研究室主任朱立志近日指出(chu)，中(zhong)國(guo)要(yao)發(fa)展高效生態農(nong)業還將面臨(lin)一系列的難題。具體(ti)是(shi)：1.農(nong)業發(fa)展的資(zi)源(yuan)與環境(jing)基礎薄弱(ruo)。2.人才與技術儲備不足(zu)。3.分散(san)經(jing)營的規模效益不高，抗風險能力弱(ruo)。

上述(shu)種種“長(chang)期積累(lei)的(de)隱(yin)患，不僅(jin)限(xian)制了(le)常規農(nong)業(ye)的(de)發(fa)展(zhan)(zhan)，更成(cheng)為生(sheng)態(tai)農(nong)業(ye)發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)關鍵(jian)制約因素。一方面(mian)，由于資源基礎已相當(dang)薄弱，生(sheng)態(tai)農(nong)業(ye)發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)空(kong)間有限(xian)；另(ling)一方面(mian)，生(sheng)態(tai)環境治理是一個長(chang)期的(de)過程，短期內生(sheng)態(tai)農(nong)業(ye)的(de)效率很難提高(gao)”。朱立志指出。

據了(le)解，許多專家建議(yi)，明年一號文(wen)件針(zhen)對農業生態保護，應采取四方(fang)面的措施：

其(qi)一為劃定生態保護紅(hong)線(xian)，明年將逐步出臺(tai)生態文(wen)明評價制度，資(zi)源稅、環境稅等有關資(zi)源財稅制度等，系統性地構建生態文(wen)明體系。

其二為狠抓關于農(nong)產品(pin)(pin)質量和食(shi)品(pin)(pin)安全(quan)，在(zai)生產環節，治地治水，凈(jing)化農(nong)產品(pin)(pin)產地環境，切斷污(wu)染物(wu)進入農(nong)田(tian)的鏈條(tiao)，對受污(wu)染嚴重(zhong)的耕地、水等，劃定食(shi)用農(nong)產品(pin)(pin)生產禁止區(qu)域，進行集中修復，控(kong)肥、控(kong)藥(yao)、控(kong)添加(jia)劑，嚴格管(guan)制(zhi)亂用、濫(lan)用農(nong)業投入品(pin)(pin)。

針對上述(shu)這些要求，目前各政府部門已(yi)經在逐步采取(qu)細化措施。12月11日，國務院辦公(gong)廳(ting)發布《關于加強農(nong)產品質(zhi)量安全監管工作的通知》(下稱國發106號文)，已(yi)經明確提出要把(ba)農(nong)產品質(zhi)量安全納(na)入地(di)方(fang)官員政績(ji)考核(he)指標。

預(yu)計在明年(nian)中央一號(hao)文件公布之后，圍繞生態(tai)農業發(fa)展，國家發(fa)改委、財(cai)政部等(deng)方面將(jiang)出(chu)臺以“生態(tai)補償制度”為主的多項支(zhi)(zhi)持(chi)政策，與此相關的綠色循環(huan)經濟、低(di)毒高(gao)效農化領域將(jiang)有望獲得(de)重點(dian)支(zhi)(zhi)持(chi)鼓(gu)勵。

據悉(xi)，農業(ye)部(bu)(bu)正在牽頭編(bian)制(zhi)農業(ye)可持(chi)續(xu)發展規劃編(bian)制(zhi)工作，該規劃的主(zhu)導(dao)思路是(shi)平衡好(hao)生態(tai)建(jian)設、環境保護與(yu)(yu)農業(ye)生產(chan)(chan)(chan)(chan)的關(guan)(guan)系(xi)，處理(li)好(hao)區域資源環境承載力、生產(chan)(chan)(chan)(chan)力布局與(yu)(yu)產(chan)(chan)(chan)(chan)業(ye)結構的關(guan)(guan)系(xi)，統籌好(hao)國(guo)(guo)內(nei)生產(chan)(chan)(chan)(chan)、國(guo)(guo)際貿易及農業(ye)“走出去”的關(guan)(guan)系(xi)。編(bian)制(zhi)由農業(ye)部(bu)(bu)牽頭，環保部(bu)(bu)、發改(gai)委、財政部(bu)(bu)、國(guo)(guo)土資源部(bu)(bu)等多(duo)部(bu)(bu)委共同參與(yu)(yu)。

“新土改”審慎推進

因城鎮(zhen)化、糧食安全皆涉(she)(she)及(ji)土地(di)，中國的(de)農(nong)(nong)(nong)村土地(di)制度未來(lai)將(jiang)出現何種調整，長期以來(lai)皆受人注目，明(ming)年一(yi)號(hao)文件中亦將(jiang)有(you)所涉(she)(she)及(ji)，主(zhu)要著力點(dian)將(jiang)是目前農(nong)(nong)(nong)村土地(di)的(de)兩個相互關聯的(de)焦(jiao)點(dian)問(wen)題(ti)：其一(yi)為(wei)農(nong)(nong)(nong)村集體(ti)建設性土地(di)如何有(you)條件入市；其二為(wei)農(nong)(nong)(nong)村農(nong)(nong)(nong)業(ye)用地(di)如何流(liu)轉，并(bing)在此基礎上(shang)發揮多種農(nong)(nong)(nong)業(ye)經營主(zhu)體(ti)的(de)種糧積(ji)極(ji)性。

上述兩個(ge)問題，在十(shi)八(ba)屆三(san)中全會(hui)提及要給(gei)予(yu)更(geng)多財產權(quan)益之后(hou)，亦將分別有新(xin)的變化。

針對第一個問題，目前許多地方(fang)正在(zai)(zai)試點搞(gao)農村土(tu)地流轉，包括中央(yang)農村會議在(zai)(zai)內(nei)的(de)多次(ci)會議都已經強(qiang)調：這些流轉必須在(zai)(zai)遵守用途管制(zhi)和規劃的(de)前提下進(jin)行，不得(de)違規進(jin)行大拆大建。

在此基礎之上，農(nong)村(cun)集體建設性(xing)用地有(you)條件入市(shi)，依然(ran)有(you)一系列需要進行細(xi)化的內(nei)容(rong)。

首先為(wei)十八屆三中全(quan)會(hui)重(zhong)申的(de)城鄉(xiang)土地(di)(di)(di)平等交換。鄉(xiang)鎮企(qi)業(ye)用地(di)(di)(di)作為(wei)農(nong)村(cun)集(ji)體建(jian)設(she)性(xing)用地(di)(di)(di)的(de)一(yi)種，其本身(shen)為(wei)工(gong)業(ye)用地(di)(di)(di)，它會(hui)跟城里(li)的(de)工(gong)業(ye)用地(di)(di)(di)還是商業(ye)用地(di)(di)(di)同權(quan)同價，目(mu)前尚未(wei)有明晰的(de)說法(fa)。

“主體功(gong)能區(qu)規(gui)(gui)劃(hua)、各地(di)(di)(di)的產業(ye)規(gui)(gui)劃(hua)、市縣鄉村規(gui)(gui)劃(hua)，誰為上位法(fa)，哪個(ge)規(gui)(gui)劃(hua)管哪個(ge)？目前的鄉鎮(zhen)企業(ye)用地(di)(di)(di)的比(bi)例(li)目前沒有限制，一旦地(di)(di)(di)方自(zi)己規(gui)(gui)劃(hua)土地(di)(di)(di)并入市的話，農地(di)(di)(di)入市的閘門就(jiu)會被打開。”劉奇(qi)說，“這些(xie)問題，一號文件(jian)可能會對其進行細化。”

其次(ci)，農村(cun)集體性(xing)建設用地要在符合規(gui)劃(hua)(hua)的情況下入市，但(dan)應符合哪(na)一級哪(na)一類(lei)的規(gui)劃(hua)(hua)，目前也并不明確。

近日召開的中央農村(cun)工(gong)作會議已經(jing)指出，在堅持集體土地(di)所(suo)有(you)的基(ji)礎之上，以家(jia)庭(ting)經(jing)營(ying)作為基(ji)礎，穩定(ding)土地(di)承包關系。保障農民(min)對承包地(di)占有(you)、使用(yong)、收益(yi)、流轉及承包經(jing)營(ying)權抵押、擔保權利(li)。

不過，在(zai)土(tu)地(di)權(quan)屬混亂情況(kuang)下，土(tu)地(di)入市(shi)障礙重重。正(zheng)因(yin)如此，確權(quan)工作現在(zai)已是新土(tu)改其他舉措(cuo)的(de)前提。在(zai)國研(yan)中(zhong)心(xin)農(nong)村(cun)經濟研(yan)究部原部長徐小青看來，目前最(zui)迫(po)切(qie)的(de)改革助推(tui)，是讓(rang)已經遇到(dao)阻(zu)力的(de)土(tu)地(di)確權(quan)盡快有序完成。