三大主糧去年凈進口總數為1900萬噸左右，今年前七個月的總數也已達1143.9萬噸。不僅如此，繼玉米在2011年進入“全面進口元年”后，中國亦有望于今年超越埃及，成為全球最大的小麥進口國。國家糧油信息中心預測，進口總量將達650萬噸。
國內生產困難重重、增加進口空間受限、海外投資短期難以見效，雖連續十年糧食增產，但中國要踐行“自己養活自己”的承諾卻日益困難
11月29日，國(guo)家統計局發布(bu)公(gong)告稱，2013年(nian)中國(guo)糧食(shi)(shi)總(zong)產(chan)量(liang)(liang)達到60193.5萬噸，同比增長2.1％。從(cong)2004年(nian)算起(qi)，這已(yi)是中國(guo)糧食(shi)(shi)產(chan)量(liang)(liang)連續增加的第十(shi)個年(nian)頭。
增(zeng)產數字背(bei)后，“豐(feng)年(nian)缺(que)糧”的(de)(de)現實卻鮮被提及：同(tong)樣在過去的(de)(de)十(shi)年(nian)中，除2008年(nian)、2009年(nian)兩(liang)年(nian)間產稍大于需，其余(yu)年(nian)份中國的(de)(de)糧食(shi)狀況均是產不(bu)足(zu)需，且缺(que)口日益增(zeng)大。雖官方多年(nian)來(lai)一(yi)直仍將(jiang)95％的(de)(de)糧食(shi)自給率作為目標，但(dan)到2012年(nian)底(di)，這一(yi)數字已跌破90％。
造成(cheng)目標與現實差距的原因之一(yi)，是(shi)中國(guo)(guo)一(yi)直(zhi)將(jiang)大豆納入糧食統計口(kou)徑(jing)。在進(jin)口(kou)大豆已占據國(guo)(guo)內市場大半壁江山(shan)的前(qian)提下，自給率因此(ci)被(bei)拉低近10個百分點。但除此(ci)之外，因中國(guo)(guo)三大主糧作物凈進(jin)口(kou)的常態化趨(qu)勢已經出(chu)現，其(qi)所(suo)帶來(lai)的影響也正在日益(yi)顯現。
就具(ju)體數(shu)據看，三(san)大主糧(liang)去年(nian)凈(jing)進(jin)口(kou)總數(shu)為1900萬噸左右，今年(nian)前七個月的(de)總數(shu)也已達1143.9萬噸。不(bu)僅如(ru)此，繼玉(yu)米(mi)在2011年(nian)進(jin)入“全(quan)面(mian)進(jin)口(kou)元年(nian)”后，中國亦有(you)望于今年(nian)超越埃及，成為全(quan)球(qiu)最(zui)大的(de)小麥進(jin)口(kou)國。按國家糧(liang)油(you)信息中心預(yu)測，進(jin)口(kou)總量將達650萬噸。
主(zhu)糧(liang)進口常態化(hua)的表(biao)面原(yuan)因，是內(nei)外糧(liang)食價差日(ri)益(yi)縮小(xiao)。但(dan)在國內(nei)糧(liang)食生產(chan)規模化(hua)短期內(nei)難以全面完成(cheng)(cheng)，耕(geng)地及多重(zhong)資源型因素日(ri)益(yi)短缺等多重(zhong)原(yuan)因導(dao)致糧(liang)食生產(chan)成(cheng)(cheng)本居高(gao)不(bu)下(xia)、產(chan)量(liang)提(ti)升空間日(ri)益(yi)收(shou)窄前提(ti)下(xia)，這一局面在短期甚至(zhi)長期內(nei)可能均會處于“不(bu)可逆”狀態。
在中國(guo)大(da)豆及(ji)主糧的(de)進口來源(yuan)國(guo)集中程度甚至(zhi)超過石油的(de)現狀(zhuang)之下(xia)，如何(he)維持(chi)其自(zi)身糧食安(an)全(quan)，如何(he)重構其單純以(yi)自(zi)給率為核心的(de)安(an)全(quan)觀(guan)，急迫性正在日益加劇。
事實上，維持進出口平(ping)衡(heng)(heng)還(huan)僅(jin)是中國(guo)糧(liang)食(shi)安全整(zheng)體(ti)平(ping)衡(heng)(heng)的標準(zhun)之一(yi)。除(chu)此之外，這一(yi)框架(jia)還(huan)應包含（總需求和總供給）總量平(ping)衡(heng)(heng)、（糧(liang)食(shi)和非糧(liang)作物）結構平(ping)衡(heng)(heng)、（糧(liang)食(shi)產區和銷(xiao)區）區域平(ping)衡(heng)(heng)、（產量和銷(xiao)量）產銷(xiao)平(ping)衡(heng)(heng)四個方面(mian)。
受(shou)制(zhi)于人(ren)口(kou)(kou)眾多、地域(yu)范圍廣闊，中國(guo)要基本實現這五個(ge)平衡并不容易。就國(guo)內條件而言，它將面臨“脆弱、強制(zhi)、緊張”三重制(zhi)約(yue)。即保障的資源條件貧乏、政府強力主導下(xia)經濟社會要素投(tou)入大、保障所有人(ren)口(kou)(kou)的食物及糧食安全的能(neng)力不寬裕。
因此，如何借(jie)助海外(wai)資源(yuan)，已成為(wei)中(zhong)國維護自(zi)身糧食安全不得不研究的新課(ke)題。但在此領域(yu)內，就目前的表(biao)現來看，體量龐大的中(zhong)國還只能(neng)算是一個(ge)“遲到的小學生”，既缺乏經驗，又(you)難覓機會。
一方面，假(jia)如在(zai)海外購買土地，拋開日益收緊的(de)(de)出(chu)售國(guo)政(zheng)策及國(guo)際(ji)政(zheng)治輿論(lun)壓力(li)不(bu)言，中國(guo)還將面臨和(he)國(guo)內(nei)生(sheng)產一樣(yang)的(de)(de)如何提高(gao)效率的(de)(de)基本難題。而在(zai)陌生(sheng)的(de)(de)異國(guo)環境(jing)之中，生(sheng)產條(tiao)件、法律、政(zheng)治等(deng)多重(zhong)不(bu)確定(ding)因素(su)所帶來的(de)(de)風險，會讓初出(chu)茅廬的(de)(de)中國(guo)海外農業(ye)戰略及其執(zhi)行(xing)者的(de)(de)成功難度加倍。
另一(yi)方面，假如(ru)中(zhong)(zhong)國要學(xue)習全球ABCD四大糧商的(de)經驗實施訂單農(nong)業(ye)(ye)，則將會面對(dui)成熟(shu)市場已(yi)基本飽和(he)、新興(xing)市場缺乏基礎設施建設的(de)雙重困境。不(bu)(bu)僅如(ru)此，在此過程當中(zhong)(zhong)，中(zhong)(zhong)國還將面臨(lin)誰(shui)是戰略執(zhi)行(xing)者(zhe)的(de)難(nan)題——有國企(qi)背景的(de)企(qi)業(ye)(ye)走出去具(ju)有資源優勢，但(dan)卻極(ji)易被妖魔化因而被捆住(zhu)手(shou)腳(jiao)；民營企(qi)業(ye)(ye)和(he)私人因受到缺乏融資渠(qu)道(dao)、規模太小(xiao)等原因制(zhi)約(yue)，難(nan)以解決全局性問題。而不(bu)(bu)管誰(shui)是執(zhi)行(xing)者(zhe)，在獲取單純的(de)商業(ye)(ye)利益與實踐國家戰略二者(zhe)銜(xian)接之間，亦會不(bu)(bu)時出現矛盾。
對于上述(shu)諸般難題，中國已(yi)針對一(yi)部分(fen)提出了基本(ben)的(de)解(jie)決思路，但囿于多重現實(shi)原(yuan)因尚難以落實(shi)；此外(wai)，仍有相當大的(de)一(yi)部分(fen)，目前(qian)仍無(wu)法擺脫“有想法、沒辦法”的(de)尷尬狀態。
誠如(ru)美(mei)國(guo)(guo)前國(guo)(guo)家安全(quan)助(zhu)理布(bu)熱津斯基在《大棋局》一(yi)書中(zhong)(zhong)所言(yan)：“糧食(shi)和(he)能源，將是中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)經(jing)濟增(zeng)長的(de)軟肋。糧食(shi)依賴(lai)進口(kou)將給中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)經(jing)濟資源造成(cheng)緊張，也使(shi)中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)更容易受(shou)(shou)到外部壓力的(de)打擊。”如(ru)何(he)破解上(shang)述(shu)多重難(nan)題(ti)，如(ru)何(he)使(shi)中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)避免讓這(zhe)根軟肋遭受(shou)(shou)打擊，正是這(zhe)份堪稱 “豐年危言(yan)”報告的(de)初衷。
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【報告一】
中(zhong)國(guo)糧食安全的(de)基本特征是：脆(cui)弱(ruo)平(ping)(ping)衡(heng)(heng)、強(qiang)(qiang)制平(ping)(ping)衡(heng)(heng)、緊張平(ping)(ping)衡(heng)(heng)。所謂脆(cui)弱(ruo)平(ping)(ping)衡(heng)(heng)，是保(bao)障的(de)資源(yuan)條件貧乏(fa)；強(qiang)(qiang)制平(ping)(ping)衡(heng)(heng)，是經濟社會要素投入大，政府強(qiang)(qiang)力主導；緊張平(ping)(ping)衡(heng)(heng)，是總供給(gei)保(bao)障所有人口的(de)食物及(ji)糧食安全的(de)能(neng)力不(bu)寬裕
供需基本平衡
糧食安全(quan)、能(neng)源安全(quan)和金融安全(quan)，被并(bing)稱(cheng)為當今各國經(jing)濟發展的“三大安全(quan)”問(wen)題。
何謂糧食安全
現代意義(yi)上(shang)(shang)的(de)“糧食安全”源自上(shang)(shang)世紀70年代初的(de)全球糧食減產(chan)，當時全球糧食儲(chu)備由18％下(xia)降至14％，糧價上(shang)(shang)漲2倍，導致了(le)“二(er)戰(zhan)”后最嚴重(zhong)的(de)糧食危(wei)機。
為應對危機(ji)，1974年11月(yue)，聯合國(guo)糧(liang)(liang)(liang)農組織（下稱“糧(liang)(liang)(liang)農組織”）在羅(luo)馬召(zhao)開了(le)第一次世(shi)界(jie)糧(liang)(liang)(liang)食(shi)首腦會議(yi)，通過(guo)了(le)《世(shi)界(jie)糧(liang)(liang)(liang)食(shi)安全國(guo)際約定(ding)》，首次提出了(le)“糧(liang)(liang)(liang)食(shi)安全”（Food Security）概念。
這一(yi)概念在(zai)當(dang)(dang)時的定義是：保(bao)證任(ren)何(he)人(ren)在(zai)任(ren)何(he)時候都(dou)能得到為(wei)了生存(cun)和健康所需要的足夠(gou)食物(wu)。要求各國政府采取措施(shi)，保(bao)證世界谷(gu)物(wu)年末最(zui)低安全(quan)(quan)系數(shu)，即當(dang)(dang)年末谷(gu)物(wu)庫存(cun)量至少相(xiang)當(dang)(dang)于次年谷(gu)物(wu)消費量的17％－18％。一(yi)個(ge)國家谷(gu)物(wu)庫存(cun)安全(quan)(quan)系數(shu)低于17％則(ze)(ze)為(wei)谷(gu)物(wu)不(bu)安全(quan)(quan)，低于14％則(ze)(ze)為(wei)進(jin)入(ru)緊急(ji)狀態。
1996年11月(yue)，在(zai)羅馬召開的(de)第二次世界(jie)糧食(shi)首腦(nao)會議上(shang)(shang)，糧農組織對(dui)這一(yi)概念(nian)作了新(xin)的(de)表(biao)述：只有(you)當所有(you)人在(zai)任(ren)何時(shi)候都能夠在(zai)物質(zhi)上(shang)(shang)和(he)經(jing)濟上(shang)(shang)獲得足(zu)夠、安(an)全和(he)富有(you)營養的(de)糧食(shi)來滿足(zu)其積(ji)極和(he)健康生活的(de)膳食(shi)需要(yao)及食(shi)物喜好(hao)時(shi)，才可謂實現了糧食(shi)安(an)全。這其中(zhong)包括個人、家庭(ting)、國家、區域和(he)世界(jie)各級均要(yao)實現糧食(shi)安(an)全。
時任(ren)國務(wu)院(yuan)總(zong)理李(li)鵬在是次(ci)大會做出(chu)了確(que)(que)保中國糧(liang)食安(an)全(quan)的(de)(de)(de)承諾。同年，國務(wu)院(yuan)發布(bu)《中國的(de)(de)(de)糧(liang)食安(an)全(quan)問(wen)題》白皮書，明確(que)(que)表示(shi)中國能(neng)夠(gou)依靠自(zi)己的(de)(de)(de)力量(liang)實現(xian)糧(liang)食基本(ben)(ben)自(zi)給(gei)。它提(ti)出(chu)的(de)(de)(de)立足國內資源、實現(xian)糧(liang)食基本(ben)(ben)自(zi)給(gei)的(de)(de)(de)方針，成為(wei)中國至今未變的(de)(de)(de)糧(liang)食戰(zhan)略總(zong)綱。
在(zai)此方針指導下，以糧食(shi)(shi)為代表的(de)農產品自給(gei)(gei)一直受到官(guan)方高度重(zhong)視，并形成了(le)占據主流地位的(de)中國糧食(shi)(shi)安(an)全觀：種(zhong)植(zhi)業是(shi)農業的(de)重(zhong)要(yao)基礎，糧棉(mian)油糖是(shi)關系國計民生(sheng)的(de)重(zhong)要(yao)商品，保障糧食(shi)(shi)有效供給(gei)(gei)是(shi)農業發展(zhan)的(de)首要(yao)任務(wu)。
而在(zai)農業部(bu)制定的農業“十二五”規劃中，也就中國的糧食安全(quan)概念給出了具體的數字(zi)衡量標(biao)準(zhun)：努力(li)實現(xian)“一個確(que)保(bao)、三個力(li)爭”。即(ji)確(que)保(bao)糧食基本自給，立(li)足國內實現(xian)基本自給，確(que)保(bao)自給率(lv)95％以上，其中水稻(dao)、小(xiao)麥、玉(yu)米(mi)三大糧食作物(wu)自給率(lv)達到100％。
中國糧食供需狀況分析
英國(guo)(guo)經濟(ji)學人(ren)智庫(ku)近日發布《全(quan)(quan)球食物(wu)安全(quan)(quan)指數報告》指出(chu)，中國(guo)(guo)在全(quan)(quan)球107個參評(ping)國(guo)(guo)家(jia)中位(wei)(wei)居第42位(wei)(wei)，列入“良好表現”一檔(dang)。相對于人(ren)均GDP第52位(wei)(wei)的排名，中國(guo)(guo)是為數不(bu)多(duo)的食物(wu)安全(quan)(quan)水(shui)平超越其(qi)社(she)會(hui)富裕程度的國(guo)(guo)家(jia)之一。
這(zhe)部(bu)分應歸功于(yu)中(zhong)國(guo)自2004年(nian)(nian)(nian)(nian)以來的糧食(shi)“十連增”。但(dan)產(chan)量遞(di)增背后，需(xu)求增加(jia)更甚的情況，則在(zai)有意無(wu)意間(jian)被忽略：中(zhong)國(guo)實(shi)際已連續多年(nian)(nian)(nian)(nian)處于(yu)產(chan)不足(zu)需(xu)狀態。2008年(nian)(nian)(nian)(nian)，中(zhong)國(guo)糧食(shi)首次產(chan)大于(yu)需(xu)。從2009年(nian)(nian)(nian)(nian)開始(shi)，供求關系又(you)開始(shi)越來越緊張，是(shi)年(nian)(nian)(nian)(nian)產(chan)僅大于(yu)需(xu)782萬噸。到2010年(nian)(nian)(nian)(nian)，又(you)重新進入產(chan)不足(zu)需(xu)狀態，當(dang)年(nian)(nian)(nian)(nian)缺口為352.3萬噸。
這一態勢至今未變。以(yi)2012年(nian)數據計算，中國(guo)進口(kou)的(de)(de)大豆數量(liang)相當于其糧食(shi)(shi)產量(liang)的(de)(de)16.6％，相當于中國(guo)糧食(shi)(shi)消費有(you)14％左右(you)需要通(tong)過進口(kou)解決。糧食(shi)(shi)自給(gei)(gei)率不足(zu)86％，已(yi)低于95％的(de)(de)糧食(shi)(shi)供給(gei)(gei)自給(gei)(gei)率目標。
因此，從供(gong)給角度來看，中國(guo)的(de)糧食狀況具備以下基(ji)本特(te)征：脆弱(ruo)平(ping)衡(heng)、強制(zhi)平(ping)衡(heng)、緊張平(ping)衡(heng)。所謂(wei)脆弱(ruo)平(ping)衡(heng)，是(shi)保障(zhang)(zhang)的(de)資(zi)源條件貧乏；強制(zhi)平(ping)衡(heng)，是(shi)經濟社會要素投(tou)入大，政府強力主導；緊張平(ping)衡(heng)，是(shi)總(zong)供(gong)給保障(zhang)(zhang)所有人口的(de)食物及糧食安(an)全的(de)能力不寬裕(yu)。
在供(gong)給越發緊張的(de)(de)基礎之上(shang)，中(zhong)國(guo)(guo)需(xu)要面對(dui)的(de)(de)則(ze)是一(yi)個日益龐(pang)大(da)的(de)(de)國(guo)(guo)內(nei)糧食(shi)需(xu)求市場。按照(zhao)目前的(de)(de)情(qing)況來看，導致糧食(shi)需(xu)求量(liang)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)大(da)的(de)(de)三個決定性因素分(fen)別(bie)為：一(yi)、人(ren)(ren)口總量(liang)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)加。國(guo)(guo)家計(ji)生委預測(ce)，到2030年(nian)(nian)，中(zhong)國(guo)(guo)人(ren)(ren)口增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)加到15.3億－16.3億人(ren)(ren)；二、城鄉居民收入水平快速提高(gao)，飲食(shi)結(jie)構改變導致的(de)(de)飼料(liao)糧需(xu)求繼(ji)續明顯增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)加；三、城鎮化水平持續提高(gao)。從2011年(nian)(nian)至2030年(nian)(nian)的(de)(de)20年(nian)(nian)間，中(zhong)國(guo)(guo)將新(xin)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)城鎮人(ren)(ren)口3億人(ren)(ren)左右，直接(jie)帶動消費(fei)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)長。
以(yi)官學兩(liang)界均(jun)十分關注的(de)(de)2020年(nian)、2030年(nian)為(wei)節點，上述三個因(yin)素(su)會導致(zhi)多大的(de)(de)需(xu)求規模？目前公(gong)認有兩(liang)份(fen)比較權威的(de)(de)預測報告。其一為(wei)《國(guo)家(jia)糧食(shi)安全(quan)需(xu)求中長期規劃(hua)綱要(yao)（2008－2020年(nian)）》，它的(de)(de)預測為(wei)：2020年(nian)人(ren)均(jun)糧食(shi)消(xiao)費量為(wei)395公(gong)斤(jin)，需(xu)求總(zong)量57250萬噸；其二為(wei)此(ci)前公(gong)布的(de)(de)國(guo)務院(yuan)糧食(shi)白皮(pi)書《中國(guo)的(de)(de)糧食(shi)問題》，它預測：2030年(nian)人(ren)口達到(dao)16億峰值，按人(ren)均(jun)占(zhan)有400公(gong)斤(jin)計(ji)算，總(zong)需(xu)求量達到(dao)64000萬噸左右。
此外，針對2020年(nian)中國(guo)的(de)(de)糧(liang)食(shi)需求，各個(ge)相關部門也分別給(gei)(gei)出(chu)了(le)各自的(de)(de)預(yu)測(ce)結果(guo)：2005年(nian)時，農(nong)業部相關課題組給(gei)(gei)出(chu)的(de)(de)預(yu)測(ce)結果(guo)是56500萬噸；2006年(nian)時，國(guo)家(jia)統計(ji)局給(gei)(gei)出(chu)的(de)(de)預(yu)測(ce)增(zeng)加(jia)到(dao)了(le)55800萬噸；2008年(nian)時，《國(guo)家(jia)新增(zeng)千億斤糧(liang)食(shi)規劃》的(de)(de)預(yu)測(ce)結果(guo)則再次上升到(dao)了(le)57588萬噸。
“綜觀(guan)這些統(tong)計和預測報(bao)告，可以(yi)發現的(de)特點是——時間離今天越近，預測的(de)結果越多，之前的(de)預測均被證實太過保守。”農(nong)業(ye)部的(de)一位相(xiang)關(guan)官員說。
從供需角度分析，上述的(de)(de)預(yu)測(ce)結果(guo)均(jun)未提及中(zhong)(zhong)國(guo)可能(neng)的(de)(de)糧(liang)食(shi)缺口(kou)問題。而國(guo)務院發(fa)展研(yan)究(jiu)中(zhong)(zhong)心(xin)（下(xia)稱國(guo)研(yan)中(zhong)(zhong)心(xin)）在今年出版的(de)(de)《中(zhong)(zhong)國(guo)特色農業(ye)現代化道路研(yan)究(jiu)》一書中(zhong)(zhong)，則首次指出：到2020年，按14.3億人口(kou)、人均(jun)消費409公斤－414公斤計算(suan)，總(zong)需求量將(jiang)(jiang)達到58487萬噸(dun)－59202萬噸(dun)。按照中(zhong)(zhong)國(guo)的(de)(de)糧(liang)食(shi)生產能(neng)力計算(suan)，屆時國(guo)內糧(liang)食(shi)（不含大豆）的(de)(de)供給缺口(kou)將(jiang)(jiang)在4000萬噸(dun)－5000萬噸(dun)。
自給的可能與不利
在缺口(kou)隨(sui)時(shi)可能出現的急迫性之下，為(wei)了實踐“自己養活自己”的承諾，中國還有(you)什么牌可打？
要保證糧食基本自(zi)給，無非“開源節流”兩條途徑。
在開(kai)(kai)源方面，一是提(ti)高(gao)單產(chan)，二(er)是增(zeng)加或至少(shao)穩定耕(geng)地面積(ji)。按照以往(wang)經驗來看，中國的(de)糧(liang)食增(zeng)產(chan)大約三分之二(er)依賴于單產(chan)水平(ping)提(ti)高(gao)，播種面積(ji)增(zeng)加的(de)貢獻(xian)約為三分之一。目前看來，開(kai)(kai)源的(de)兩條途徑(jing)均(jun)仍有(you)(you)空(kong)間，但也均(jun)實(shi)屬(shu)有(you)(you)限。“增(zeng)產(chan)有(you)(you)增(zeng)產(chan)的(de)道理，不增(zeng)產(chan)有(you)(you)不增(zeng)產(chan)的(de)原因。”上述農業部官員(yuan)說(shuo)。
從單產的角(jiao)度(du)來看(kan)：2010年(nian)(nian)中國(guo)糧食(shi)單產比1978年(nian)(nian)增加了96.83％，比1990年(nian)(nian)增加了26.47％。表面(mian)上來看(kan)，數字喜人(ren)。按照官方(fang)解釋，組織制(zhi)度(du)、市(shi)場化，通過(guo)農業基(ji)礎設施建設，人(ren)工及物質(zhi)投入、技術(shu)手(shou)段(duan)改善均是使(shi)中國(guo)糧食(shi)增產的原因(yin)(yin)。但更重(zhong)要(yao)的直(zhi)接原因(yin)(yin)，則是化肥(fei)和(he)農藥的使(shi)用量的增加。2010年(nian)(nian)中國(guo)化肥(fei)使(shi)用量為5561萬(wan)噸(dun)（純(chun)折），比1978年(nian)(nian)增加了529.07％；農藥使(shi)用量為171.2萬(wan)噸(dun)，比1978年(nian)(nian)增加了229.23％。這正是導致中國(guo)糧食(shi)安(an)全“強制(zhi)平衡”的主要(yao)原因(yin)(yin)。
正因如此，目前中國(guo)(guo)的糧食單(dan)產(chan)(chan)確有較大空間。中國(guo)(guo)水(shui)稻、小麥、玉(yu)(yu)米平均(jun)單(dan)產(chan)(chan)分別是單(dan)產(chan)(chan)排名(ming)前10位國(guo)(guo)家平均(jun)水(shui)平的75％、70％、65％。水(shui)稻、小麥、玉(yu)(yu)米的單(dan)產(chan)(chan)水(shui)平分別排在(zai)世界(jie)的第13位、第20位和第21位。除此之外(wai)，國(guo)(guo)內同一種(zhong)植區(qu)域的同一作物(wu)，省際間單(dan)產(chan)(chan)差(cha)距也較大。
為提高單產，近年來中國采取的(de)主要措(cuo)施包括：
一、改造中低產田，加強水(shui)(shui)利基礎設(she)施建設(she)，把中低產田建成旱澇保收、高產穩產、節水(shui)(shui)增效的高標(biao)準農田。
這一(yi)措施潛(qian)力(li)很大。通過加(jia)強(qiang)中(zhong)低產(chan)(chan)(chan)田改造(zao)可使每公頃中(zhong)低產(chan)(chan)(chan)田提高單產(chan)(chan)(chan)1500公斤，按2007年全國耕(geng)(geng)地(di)面(mian)積(ji)12178萬公頃，中(zhong)國現有(you)耕(geng)(geng)地(di)面(mian)積(ji)中(zhong)低產(chan)(chan)(chan)田占三分之(zhi)二(er)，現有(you)耕(geng)(geng)地(di)中(zhong)三分之(zhi)二(er)用于糧(liang)食種植計算，如(ru)果能夠有(you)一(yi)半的中(zhong)低產(chan)(chan)(chan)田獲得改造(zao)，可使得糧(liang)食增產(chan)(chan)(chan)4059萬噸。
但與“千(qian)方百(bai)計”守住18億畝耕地紅線相(xiang)比，中國(guo)耕地質量的提升，仍(reng)處于(yu)“有想(xiang)法(fa)、少辦法(fa)”的階段。
過去十(shi)多年，中國通過土地整治建成的旱澇保收(shou)高標準基(ji)本(ben)農田（下稱高基(ji)農田）為2億(yi)畝，照此速率(lv)，18億(yi)畝耕(geng)地全部整治完畢，需近百年時間(jian)。
而根據國務院2012年(nian)(nian)3月批復的(de)《全國土地(di)整治規劃(hua)（2011－2015年(nian)(nian)）》，中國土地(di)整治有望大大提(ti)速：“十(shi)二(er)五”期間(jian)，中國將新(xin)建(jian)4億畝高基(ji)農田、新(xin)增2400萬畝耕(geng)地(di)。以數字計算，此期間(jian)中國每(mei)年(nian)(nian)新(xin)建(jian)的(de)高基(ji)農田數量(liang)，將是之(zhi)前十(shi)年(nian)(nian)間(jian)每(mei)年(nian)(nian)新(xin)建(jian)數量(liang)的(de)4倍。
數字目標的(de)激(ji)增，更(geng)加凸顯整(zheng)治資金短缺的(de)痼疾。地方政(zheng)府缺乏(fa)激(ji)勵，不愿為(wei)中(zhong)央政(zheng)府層面關注的(de)糧(liang)食安全(quan)目標埋單，資金來源有(you)限且(qie)波動性頗強(qiang)等原因造(zao)成(cheng)的(de)“差錢”，是(shi)造(zao)成(cheng)之前(qian)十年(nian)土地整(zheng)治“蝸行”的(de)最大掣肘，而在新一輪規(gui)劃中(zhong)，這一問題懸而未決。上述各項 “加碼”的(de)規(gui)劃任(ren)務，有(you)可(ke)能無法實(shi)現。
按照現(xian)有的整(zheng)治資金投入模式，僅新建4億畝(mu)高基農田一項，缺口已達750億元。此外，目前的整(zheng)治資金體系中，并未(wei)考慮必需的維護(hu)費用。隨時(shi)間推移，費用缺口將日益(yi)增大(da)。凡此種種，目前仍(reng)無解決途徑(jing)。
二、科(ke)技(ji)(ji)進(jin)步。良種良法、病蟲害防(fang)治、測土(tu)配方、節水灌溉、防(fang)災(zai)(zai)減(jian)災(zai)(zai)保護性耕作技(ji)(ji)術(shu)和(he)避災(zai)(zai)技(ji)(ji)術(shu)、農(nong)(nong)業(ye)機(ji)械化技(ji)(ji)術(shu)，甚至(zhi)農(nong)(nong)業(ye)產業(ye)鏈綜合管理技(ji)(ji)術(shu)的進(jin)步和(he)推廣應(ying)用，不(bu)同(tong)區域之間(jian)、農(nong)(nong)業(ye)產業(ye)鏈不(bu)同(tong)環節之間(jian)分工協作關系的完善等(deng)，都有利于提高糧(liang)食單產和(he)總產。
近年來，為保障糧食(shi)安全，相對于“第(di)一次(ci)綠色革命(ming)”，中國提(ti)出了“第(di)二(er)次(ci)綠色革命(ming)”構想(xiang)。根據(ju)這(zhe)一目標，中國的(de)作(zuo)物(wu)生產不(bu)僅要(yao)繼(ji)續提(ti)高產量、改良品質，更重要(yao)的(de)是要(yao)大幅度地(di)減少農藥、化(hua)肥和(he)水資源的(de)用量。
因此(ci)，在(zai)作物改良時(shi)，中(zhong)(zhong)國已將增加品(pin)種(zhong)的抗病蟲性(xing)(xing)、營養高效利用、耐(nai)旱、抗逆等性(xing)(xing)狀作為重要目標。但在(zai)具(ju)體實踐(jian)中(zhong)(zhong)，中(zhong)(zhong)國農業的相關(guan)研究卻存在(zai)厚薄不(bu)均，具(ju)體表現為育種(zhong)技術比(bi)耕種(zhong)栽培(pei)更受重視，前者(zhe)獲得的資金比(bi)后(hou)者(zhe)多出幾十倍、上百倍。而在(zai)育種(zhong)領域(yu)，轉(zhuan)基因又比(bi)非(fei)轉(zhuan)基因“受寵”。
“大(da)量的(de)(de)資金(jin)，被(bei)投入到了轉(zhuan)基因的(de)(de)相(xiang)關(guan)研究當中。但因為(wei)(wei)安全等原因，相(xiang)關(guan)的(de)(de)成果(guo)只能作為(wei)(wei)技術(shu)儲備。大(da)量的(de)(de)常規性(xing)技術(shu)要么(me)無(wu)人(ren)問(wen)津，要么(me)慘淡經營。”相(xiang)關(guan)人(ren)士稱。
針對此種現(xian)狀(zhuang)，學(xue)者文佳(jia)筠指出：“我們所需要的第二次綠色革命(ming)，不是局限于以(yi)轉基因為代(dai)表的還原論科學(xue)，而是以(yi)農(nong)業生(sheng)態學(xue)為中心的，綜合多學(xue)科研究和實踐，并(bing)同時包括傳(chuan)統(tong)知識(shi)和當(dang)地知識(shi)的系統(tong)化方(fang)法。”
就耕(geng)地(di)(di)資源來(lai)說：因受到各種非農需求（開發區建設、房地(di)(di)產開發等）的制約(yue)，2012年(nian)中國(guo)耕(geng)地(di)(di)保(bao)有(you)量已不足(zu)18.18億畝，比十年(nian)前減少了約(yue)1億畝，耕(geng)地(di)(di)能穩定現有(you)規(gui)模已不易。
就(jiu)此方面(mian)，多數(shu)研究認為開(kai)(kai)發后備(bei)土地資源，可(ke)(ke)成為中(zhong)國未來糧食(shi)增產(chan)的重要途徑。2005年土地變更調查(cha)指出：中(zhong)國可(ke)(ke)開(kai)(kai)發后備(bei)土地資源約(yue)為13.12億畝(mu)(mu)(mu)(mu)，可(ke)(ke)開(kai)(kai)墾耕地約(yue)為2億畝(mu)(mu)(mu)(mu)，重點區(qu)域(yu)約(yue)8000萬(wan)畝(mu)(mu)(mu)(mu)。其中(zhong)，西(xi)北(bei)地區(qu)的河西(xi)走廊、準格爾盆地、伊犁(li)河流域(yu)、塔里(li)木盆地等耕地后備(bei)資源最(zui)為集中(zhong)，可(ke)(ke)開(kai)(kai)發利用6000萬(wan)畝(mu)(mu)(mu)(mu)；東北(bei)地區(qu)三江(jiang)平原(yuan)(yuan)、松嫩平原(yuan)(yuan)、嫩江(jiang)上(shang)游、遼河平原(yuan)(yuan)及西(xi)遼河流域(yu)等也有潛力，可(ke)(ke)開(kai)(kai)發利用1000萬(wan)畝(mu)(mu)(mu)(mu)。
是否擁有(you)上述大規模宜農后(hou)備耕地是決(jue)定中國(guo)(guo)糧食未來增產的關鍵性因素之一，但目前國(guo)(guo)家(jia)主(zhu)管職能(neng)部門對中國(guo)(guo)耕地后(hou)備資(zi)源的評估卻存在重大分歧。
2010年(nian)(nian)時(shi)，國(guo)(guo)家(jia)發(fa)改(gai)委(wei)向全(quan)國(guo)(guo)人大報告糧食安全(quan)工作情況(kuang)時(shi)認為，中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)可開(kai)墾成耕(geng)地(di)(di)的(de)土地(di)(di)不足7000萬畝；而(er)在2011年(nian)(nian)時(shi)，國(guo)(guo)土資源部(bu)公(gong)布的(de)資料則認為，中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)集中(zhong)(zhong)連(lian)片(pian)耕(geng)地(di)(di)后備資源1.1億畝，主(zhu)要分布在北方和西部(bu)的(de)干旱(han)地(di)(di)區。
對于這種分歧，國(guo)研中(zhong)心則在(zai)(zai)一份報(bao)告中(zhong)指(zhi)出(chu)，“總體(ti)上(shang)，未來(lai)企圖依靠后(hou)備資源彌補耕地(di)‘農(nong)轉非’缺口是不(bu)現實的(de)(de)。大體(ti)估計，目前可靠的(de)(de)全國(guo)后(hou)備耕地(di)在(zai)(zai)3000萬(wan)畝(mu)左(zuo)右，但不(bu)能彌補2020年占用4500萬(wan)畝(mu)的(de)(de)缺口。”
這個(ge)(ge)結論有四(si)個(ge)(ge)方(fang)面(mian)的支撐：
一、長(chang)期內西(xi)(xi)(xi)北(bei)(bei)地(di)(di)區(qu)難以提供大規模可(ke)耕之(zhi)地(di)(di)。2003年(nian)，中國工(gong)程院(yuan)課題組向國務院(yuan)提供的(de)(de)(de)《西(xi)(xi)(xi)北(bei)(bei)地(di)(di)區(qu)水資源配置、生態(tai)環境建設和可(ke)持續(xu)發展戰略研(yan)究》指出：西(xi)(xi)(xi)北(bei)(bei)地(di)(di)區(qu)（新疆、青海、甘肅(su)、寧夏、陜(shan)西(xi)(xi)(xi)和內蒙古六省區(qu)）水資源量多年(nian)平均(jun)僅占全國總量的(de)(de)(de)5.84％；水資源開發利用(yong)率嚴重超高，其中甘肅(su)的(de)(de)(de)河西(xi)(xi)(xi)走(zou)廊各河、新疆的(de)(de)(de)塔(ta)里木河和天山(shan)北(bei)(bei)坡(po)各河有的(de)(de)(de)甚至超過(guo)100％。即使南水北(bei)(bei)調(diao)西(xi)(xi)(xi)線工(gong)程完成，也(ye)不能改(gai)變西(xi)(xi)(xi)北(bei)(bei)部嚴重缺(que)水狀態(tai)。因此該地(di)(di)區(qu)將來應該調(diao)整產業結構，減(jian)少糧食生產用(yong)地(di)(di)用(yong)水，而不是繼(ji)續(xu)開墾土(tu)地(di)(di)用(yong)于(yu)糧食生產。
二(er)、村莊(zhuang)整治(zhi)、農民(min)變(bian)市民(min)節約(yue)土(tu)地短期內難以實現。經過近十(shi)年村莊(zhuang)整治(zhi)浪潮，便于(yu)(yu)整理(li)節省之地已所剩無多，其(qi)余則(ze)多數處于(yu)(yu)山區、干(gan)旱半干(gan)旱以及荒漠之地。
三、耕地(di)(di)(di)質(zhi)量(liang)繼續下(xia)降難以(yi)避免。中國耕地(di)(di)(di)總體質(zhi)量(liang)不高(gao)，18億(yi)畝(mu)耕地(di)(di)(di)中，高(gao)標準基本(ben)農田(tian)僅占(zhan)(zhan)30％，中低(di)產(chan)田(tian)分(fen)別(bie)為(wei)6億(yi)畝(mu)和5億(yi)多(duo)畝(mu)。而按照《全國主體功能區規劃》提出的“兩縱三橫”的城(cheng)市化戰略格局，到(dao)2020年(nian)建設占(zhan)(zhan)用(yong)耕地(di)(di)(di)用(yong)地(di)(di)(di)3萬(wan)平方公里(li)（即4500萬(wan)畝(mu)），實際上仍是傳統(tong)占(zhan)(zhan)地(di)(di)(di)擴張思路(lu)。中國耕地(di)(di)(di)質(zhi)量(liang)等別(bie)分(fen)布上存在(zai)著人口稠密地(di)(di)(di)區、經濟發達地(di)(di)(di)區與(yu)優質(zhi)耕地(di)(di)(di)分(fen)布區域(yu)三者高(gao)度復合(he)的特點。按照規劃，到(dao)2020年(nian)占(zhan)(zhan)用(yong)4500萬(wan)畝(mu)耕地(di)(di)(di)，大多(duo)數是良田(tian)，相當于劣質(zhi)耕地(di)(di)(di)1億(yi)畝(mu)以(yi)上，減少糧食產(chan)量(liang)應當不低(di)于2000萬(wan)噸。即是說，本(ben)世紀頭20年(nian)，中國將因為(wei)耕地(di)(di)(di)“占(zhan)(zhan)優補劣”導致糧食生產(chan)量(liang)減少3000萬(wan)噸。
四、為(wei)改善生態環境，國家從(cong)1999年(nian)起開始實施退(tui)耕(geng)還林工程，到2007年(nian)總計(ji)退(tui)耕(geng)還林1.4億畝。但(dan)從(cong)2007年(nian)停止增加退(tui)耕(geng)還林面積(ji)，其(qi)目的(de)是為(wei)了確保“十一五”期間耕(geng)地不少于18億畝。中(zhong)國土(tu)地過度開墾(ken)在生態安(an)全(quan)方面還有欠賬(zhang)，稍有退(tui)耕(geng)即會突(tu)破18億畝耕(geng)地安(an)全(quan)線(xian)。
“中國(guo)糧食安全保(bao)障條件(jian)十(shi)分脆弱，稍有松懈(xie)即會引發全局(ju)性嚴重問題(ti)。如(ru)果耕(geng)地(di)下降(jiang)到(dao)18億畝以下，加上單位產量(liang)的(de)下降(jiang)及干旱(han)等因素，糧食總產很(hen)容(rong)易下降(jiang)至50000萬噸(dun)，則進口8000萬噸(dun)－10000萬噸(dun)糧食是必然之事，意(yi)味著占國(guo)內產量(liang)的(de)15％－20％。”國(guo)研中心農村(cun)經濟研究(jiu)部(bu)研究(jiu)員肖俊彥(yan)指出(chu)。
除此之外，全國(guo)每年糧(liang)(liang)食(shi)產(chan)后(hou)損失和浪(lang)費(fei)的(de)(de)糧(liang)(liang)食(shi)約為8000萬(wan)噸(dun)，相當于糧(liang)(liang)食(shi)總(zong)產(chan)的(de)(de)15％，即2億(yi)人(ren)消費(fei)的(de)(de)糧(liang)(liang)食(shi)數(shu)量。為了實現(xian)中國(guo)糧(liang)(liang)食(shi)的(de)(de)自(zi)給，減少糧(liang)(liang)食(shi)產(chan)后(hou)損失和浪(lang)費(fei)，亦可構成(cheng)“節流”。
就(jiu)此方面，國家正在規劃的(de)(de)主要(yao)途徑為：一、控(kong)制(zhi)糧(liang)食作為投入(ru)品的(de)(de)消(xiao)耗。首(shou)先是(shi)(shi)合理控(kong)制(zhi)工業(ye)用糧(liang)，其次是(shi)(shi)大力發展(zhan)節(jie)糧(liang)型養(yang)殖業(ye)，第(di)三(san)是(shi)(shi)節(jie)約用種(zhong)；二、減(jian)少(shao)糧(liang)食儲(chu)存和保管環節(jie)的(de)(de)損(sun)失(shi)。首(shou)先是(shi)(shi)減(jian)少(shao)農戶儲(chu)糧(liang)損(sun)失(shi)，其次是(shi)(shi)減(jian)少(shao)運輸損(sun)失(shi)；三(san)、減(jian)少(shao)浪費消(xiao)費。
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【報告二】
一方面，糧食單(dan)純依賴國產日益變得成本高昂且不現實(shi)；另一方面，糧食進口(kou)也將和能源一樣成為中國的軟肋(lei)，使中國更容易受到(dao)外(wai)部(bu)壓力的打擊
結構平衡取舍
為(wei)保證糧食結構安全，中國正面(mian)臨以下三重取舍(she)。
取舍一：18億畝耕地紅線存廢
總(zong)體來(lai)看，截至2012年(nian)底，中國(guo)耕地(di)總(zong)數已(yi)經(jing)接近18億畝紅線；人均(jun)(jun)耕地(di)不足1.5畝，不到(dao)世界平(ping)均(jun)(jun)水平(ping)的(de)二分之一，發達國(guo)家的(de)四分之一。
聯合國對耕(geng)地(di)有一(yi)個(ge)警(jing)戒線：人均耕(geng)地(di)少于(yu)0.8畝(mu)的時(shi)候(hou)，會發生(sheng)生(sheng)存危機。而目(mu)前中國2000個(ge)左右的縣里，有600多個(ge)縣人均耕(geng)地(di)面積低于(yu)0.8畝(mu)。
在(zai)耕地(di)質量下(xia)降(jiang)、后備土地(di)資(zi)源不(bu)足的情況(kuang)之下(xia)，近年來(lai)關于“中國的18億畝(mu)耕地(di)紅線是否要守住”的爭議，仍然(ran)一直不(bu)斷。
最新的一次出現(xian)在今(jin)年全國城鎮(zhen)化(hua)會議召(zhao)開之前，“金融四十人論壇(tan)”在會前提出了《土(tu)地制(zhi)度改(gai)革與新型城鎮(zhen)化(hua)》報告，建議“改(gai)變嚴守耕(geng)地紅線的思路(lu)，擴大城鎮(zhen)建設(she)用地規劃(hua)”。
在全國城鎮(zhen)化工(gong)作會議(yi)召開(kai)前夕，這份有國家發改委相(xiang)關(guan)官員參(can)與的學術(shu)報告(gao)一經(jing)推出，便(bian)引發強烈關(guan)注(zhu)。
目(mu)前(qian)針對這(zhe)一(yi)觀點的反對意見(jian)主要(yao)集中在兩點：
一、從(cong)供(gong)給需求理(li)論(lun)(lun)而言，全(quan)世(shi)界范圍內充分調(diao)配資源是沒有問(wen)題的，這符(fu)合(he)理(li)論(lun)(lun)邏(luo)輯。但目前并不存在一個完美的全(quan)球糧食市場；
二、中國(guo)(guo)的糧(liang)食(shi)總產(chan)量接近60000萬噸，全球的交(jiao)易額是30000萬噸，如果中國(guo)(guo)出現(xian)糧(liang)食(shi)短缺，沒有哪(na)個國(guo)(guo)家能夠解決這個問(wen)題。
“中(zhong)國目前至(zhi)少(shao)需要30億畝(mu)以上的(de)國土(tu)面積才能(neng)滿足需求。但18.2億畝(mu)耕(geng)地轉化成播(bo)種面積，大約只有(you)24億畝(mu)（一(yi)畝(mu)地一(yi)年(nian)種植三(san)季作物(wu)，即為3畝(mu)播(bo)種面積）。守(shou)住18億畝(mu)耕(geng)地還進口那么多糧食(shi)，不守(shou)住會怎么樣？”中(zhong)央農村(cun)工作領(ling)導小組辦公(gong)室主任(ren)陳錫文說(shuo)。
“放棄耕地(di)紅線不影響糧食安全的說(shuo)法，實(shi)際上是理論(lun)上很豐滿，現實(shi)卻很骨感。”中國社(she)會科學院農(nong)發所(suo)研(yan)究員(yuan)張(zhang)曉山也認為。
按照(zhao)他(ta)的(de)回憶，這一紅線最初是以中國(guo)的(de)糧食需(xu)(xu)求為基礎(chu)制定出來的(de)。按照(zhao)中國(guo)農業科學(xue)院的(de)規劃，到2010年(nian)和2030年(nian)，如果糧食完全自給，需(xu)(xu)要耕(geng)地數(shu)量分(fen)別為19.2億(yi)畝(mu)和19.47億(yi)畝(mu)。但(dan)是方案(an)做出來之后就發現(xian)，這個(ge)耕(geng)地面積(ji)已經守不住了，于是就往(wang)后退：如果實現(xian)糧食95％的(de)自給率，則2010年(nian)和2030年(nian)分(fen)別需(xu)(xu)要18.24億(yi)畝(mu)和18.5億(yi)畝(mu)的(de)耕(geng)地。
“換(huan)言之，這已經是退到不能(neng)再退的底線了。”張(zhang)曉山說(shuo)。
事實(shi)上(shang)，上(shang)述報告也提出(chu)了從保證(zheng)實(shi)物耕地(di)總量(liang)紅(hong)線轉向(xiang)保證(zheng)以(yi)產量(liang)加權的(de)土(tu)地(di)當量(liang)紅(hong)線，實(shi)現全國范圍內的(de)土(tu)地(di)占(zhan)補平(ping)衡。
所謂(wei)的(de)(de)“當量(liang)(liang)”，即占(zhan)用耕地(di)(di)和(he)補(bu)充(chong)耕地(di)(di)在產(chan)(chan)(chan)出能力(li)(li)和(he)質量(liang)(liang)上要平衡，不(bu)是(shi)說(shuo)占(zhan)一(yi)畝(mu)(mu)(mu)(mu)就簡單補(bu)一(yi)畝(mu)(mu)(mu)(mu)，而是(shi)以(yi)占(zhan)用土地(di)(di)的(de)(de)產(chan)(chan)(chan)出能力(li)(li)為(wei)依(yi)據，補(bu)充(chong)的(de)(de)土地(di)(di)產(chan)(chan)(chan)出能力(li)(li)也必須與之(zhi)平衡。換言之(zhi)，占(zhan)用一(yi)畝(mu)(mu)(mu)(mu)土地(di)(di)如(ru)果(guo)一(yi)年產(chan)(chan)(chan)糧(liang)食1000公斤(jin)，補(bu)充(chong)的(de)(de)一(yi)畝(mu)(mu)(mu)(mu)土地(di)(di)如(ru)果(guo)一(yi)年只能產(chan)(chan)(chan)500公斤(jin)，那么就需要補(bu)充(chong)兩畝(mu)(mu)(mu)(mu)地(di)(di)，反之(zhi)亦然。
取舍二(er)：糧食安全(quan)觀重構
一直以(yi)來，中國(guo)走的是一條依靠國(guo)內(nei)滿足國(guo)內(nei)需求(qiu)的道(dao)路。原(yuan)因(yin)可以(yi)歸納(na)為：
一、人(ren)口眾(zhong)多(duo)，米袋子系在別人(ren)的腰(yao)間，糧食(shi)安(an)(an)全(quan)、經濟安(an)(an)全(quan)和政治安(an)(an)全(quan)，都不可取。決策層(ceng)對此認識基本一致；
二、中國(guo)經濟實力長期薄弱(ruo)，外匯儲(chu)備有限；
三、中國糧食(shi)生產能力長期處于滿(man)足(zu)不了國內需求的(de)(de)狀態(tai)，提高農業綜(zong)合生產能力是中國經(jing)濟(ji)社會發展中的(de)(de)重大問(wen)題；
四、中國(guo)(guo)糧食貿易方面的(de)(de)大(da)國(guo)(guo)效應非常(chang)明顯，一旦(dan)增(zeng)加相(xiang)當于國(guo)(guo)內需求1個－2個百分點的(de)(de)糧食，都會引起國(guo)(guo)際市場的(de)(de)巨(ju)大(da)波(bo)動(dong)；
五(wu)、在(zai)長期冷戰(zhan)的狀態下，糧食(shi)禁運有可(ke)能(neng)成為(wei)重要的制裁手(shou)段。
如(ru)上所述，在國內(nei)農(nong)業資源開發潛(qian)力已(yi)接(jie)近極(ji)限的(de)(de)前提之下，中國糧(liang)食安(an)全的(de)(de)總體思路亦正在面臨(lin)重構。目(mu)前來看，各(ge)方關心的(de)(de)焦(jiao)點，是如(ru)何衡量中國的(de)(de)糧(liang)食自給(gei)率問題。
國研(yan)中(zhong)心(xin)研(yan)究員程國強認為，按照中(zhong)國目前的農業資(zi)源條件，糧(liang)食(shi)增(zeng)產(chan)只具(ju)有總量統計學意義。短期內糧(liang)食(shi)增(zeng)加，并(bing)不(bu)能緩(huan)解目前我(wo)國糧(liang)食(shi)供需的結構性矛盾。不(bu)應該簡單地用糧(liang)食(shi)自給率來衡量中(zhong)國糧(liang)食(shi)安全與否。
他因此建議有關糧(liang)食安(an)(an)全(quan)(quan)的認知應進(jin)行重構。“評估糧(liang)食安(an)(an)全(quan)(quan)要有科學(xue)、合(he)理(li)、理(li)性的體(ti)系。中(zhong)國(guo)應該參考(kao)糧(liang)農組(zu)織有關糧(liang)食安(an)(an)全(quan)(quan)的指標，來(lai)構建一個符合(he)中(zhong)國(guo)國(guo)情的糧(liang)食安(an)(an)全(quan)(quan)指標體(ti)系。”
就目前的(de)情況來看(kan)，中國的(de)糧食觀重構有兩個基本方向。
其一為增加內涵(han)，由單(dan)純重視生(sheng)產(chan)和總量過(guo)渡到關注(zhu)糧(liang)食(shi)生(sheng)產(chan)的(de)各個(ge)方(fang)面。農(nong)業(ye)部(bu)農(nong)村經濟研究中(zhong)心產(chan)業(ye)與技術(shu)研究室主任張照(zhao)新(xin)從2005年開始致力于糧(liang)食(shi)安全內涵(han)的(de)專題研究。在他看(kan)來，中(zhong)國的(de)糧(liang)食(shi)安全政策與國際上有所(suo)區別。
“目(mu)前(qian)國內糧食安全(quan)政(zheng)策更多強調(diao)的(de)(de)是(shi)總(zong)量，即供應(ying)上(shang)的(de)(de)安全(quan)，而(er)實際上(shang)應(ying)該強調(diao)三方面，一是(shi)有(you)，第二是(shi)買(mai)得起，第三是(shi)買(mai)得到(dao)。希望可以通過(guo)討論、共同發聲，幫助我們的(de)(de)國家逐步完善(shan)糧食安全(quan)政(zheng)策，從原來較多重視總(zong)量，過(guo)渡到(dao)既有(you)量又有(you)類的(de)(de)政(zheng)策。”張(zhang)照新說。
這一(yi)觀點暗合了今(jin)年由北京(jing)工商大學承擔的(de)《中(zhong)國糧(liang)食安全發展報(bao)告》課題(ti)的(de)觀點。該報(bao)告指(zhi)出(chu)(chu)：糧(liang)食安全不(bu)僅(jin)僅(jin)包括生產的(de)安全，還(huan)涉及物(wu)流、交易市(shi)場、進出(chu)(chu)口、消費、金融、財(cai)稅、儲備、價格(ge)、預警等安全，是(shi)一(yi)個完整的(de)體系概(gai)念。
其(qi)二為(wei)由單純依靠自給，過渡到在(zai)有條件的情(qing)況下增(zeng)加進口。2013年4月，在(zai)中國(guo)《農村(cun)綠皮(pi)書》發布時，國(guo)務院(yuan)研究室農村(cun)司司長(chang)郭瑋就此問題提出了一種新思路：按照人(ren)均(jun)消(xiao)費389公(gong)斤－395公(gong)斤計(ji)算，全(quan)國(guo)糧食(shi)基本消(xiao)費量是52265萬噸(dun)(dun)－53485萬噸(dun)(dun)，按照95％的自給率計(ji)算，就是49650萬噸(dun)(dun)－50830萬噸(dun)(dun)。
他(ta)認為，近幾(ji)年糧(liang)食(shi)(shi)進(jin)口增加，主要是基本需(xu)(xu)求(qiu)以外的其他(ta)消(xiao)費增加的結(jie)果，有一(yi)(yi)部分甚(shen)至(zhi)是高等消(xiao)費需(xu)(xu)求(qiu)。此種情況下，進(jin)口一(yi)(yi)部分糧(liang)食(shi)(shi)同時出口一(yi)(yi)部分糧(liang)食(shi)(shi)的加工品，其實(shi)并不影響糧(liang)食(shi)(shi)安(an)全。
“新(xin)形勢下，不能籠統地以(yi)糧(liang)食自給(gei)率(lv)(lv)衡量糧(liang)食安(an)全(quan)是否(fou)存在問(wen)題。保持(chi)糧(liang)食安(an)全(quan)的自給(gei)率(lv)(lv)，應(ying)該是滿足(zu)人們基本實物(wu)消費的糧(liang)食自給(gei)率(lv)(lv)，而不是全(quan)社(she)會糧(liang)食總消費的自給(gei)率(lv)(lv)。”郭(guo)瑋稱，“中國只要保持(chi)糧(liang)食自產5000萬(wan)噸以(yi)上，糧(liang)食就是安(an)全(quan)的。”
“把(ba)糧食安全定(ding)(ding)義(yi)在(zai)一(yi)(yi)(yi)個什么樣的定(ding)(ding)義(yi)和百分比(bi)上？有人講95％、90％、80％。品種不同，時間(jian)不同，結果是不一(yi)(yi)(yi)樣的。但有一(yi)(yi)(yi)條是一(yi)(yi)(yi)樣的，那就是我們不應該這(zhe)么嚴格地百分之百地用自(zi)己的資(zi)源。中(zhong)國是不需(xu)要這(zhe)樣的。長遠來(lai)講，這(zhe)對民族的生態(tai)環境(jing)是一(yi)(yi)(yi)個非常好的影響。”近(jin)期在(zai)參加中(zhong)國糧食安全高峰(feng)論壇(tan)時，中(zhong)糧集團董事長寧高寧表示。
取舍(she)三：進口什么、如何進口
據中國(guo)海關(guan)統計(ji)，2012年(nian)1月(yue)到12月(yue)，中國(guo)進(jin)口(kou)(kou)谷(gu)物為(wei)1398萬噸，大豆5838萬噸（2011年(nian)分別(bie)為(wei)545萬噸、5250萬噸），以中國(guo)2012年(nian)的糧食(shi)進(jin)口(kou)(kou)總(zong)量(liang)（包(bao)括大豆）7236萬噸計(ji)算，已(yi)相當于中國(guo)全年(nian)糧食(shi)產量(liang)的12.2％，占當年(nian)中國(guo)獲得糧食(shi)總(zong)量(liang)（自產量(liang)+進(jin)口(kou)(kou)量(liang)）的比例約為(wei)11％。
全國政(zheng)協常委、四川通威集團董事局主席劉漢元(yuan)因此認為：廣(guang)義的(de)糧(liang)食進口依存度目(mu)前已經超過三分之一(yi)，在不久的(de)將(jiang)來，這(zhe)一(yi)數字還將(jiang)很快接近或(huo)超過一(yi)半。
在現(xian)有(you)土地(di)產(chan)出能(neng)力(li)滿足農產(chan)品自我供需平衡(heng)難(nan)度不(bu)斷加大、承(cheng)認中(zhong)國(guo)(guo)(guo)需要(yao)(yao)增加進口的(de)大前提之下，中(zhong)國(guo)(guo)(guo)對(dui)哪些產(chan)品必須(xu)立足于國(guo)(guo)(guo)內生產(chan)、哪些產(chan)品要(yao)(yao)利用國(guo)(guo)(guo)外資源解決，需要(yao)(yao)進行抉擇。“由(you)于涉及支持(chi)保護政策(ce)的(de)調整，明(ming)確國(guo)(guo)(guo)內糧食(shi)生產(chan)重(zhong)點(dian)(dian)領域的(de)過(guo)程將會是一個復(fu)雜的(de)過(guo)程，但(dan)不(bu)明(ming)確方向和(he)重(zhong)點(dian)(dian)，我國(guo)(guo)(guo)將長期(qi)處于什么(me)都(dou)抓、但(dan)都(dou)抓不(bu)好的(de)局面，糧食(shi)安(an)全(quan)戰略(lve)將長期(qi)被懸空。”由(you)國(guo)(guo)(guo)研中(zhong)心(xin)副主任韓俊主編(bian)的(de)《14億人的(de)糧食(shi)安(an)全(quan)戰略(lve)》一書中(zhong)明(ming)確表達(da)了這樣的(de)憂思。
從目(mu)前的(de)情況來(lai)看(kan)(kan)，矛盾的(de)焦點在于谷物(wu)和(he)豆類(lei)的(de)爭地問題(ti)。在兩者之(zhi)間進行選擇，必(bi)須立足于兩類(lei)產(chan)品(pin)本身的(de)特征。在世界農(nong)產(chan)品(pin)供求緊張的(de)情況下，谷物(wu)產(chan)品(pin)是最容易列(lie)入各國政(zheng)府實施貿(mao)易管(guan)制甚(shen)至禁止貿(mao)易的(de)產(chan)品(pin)。從產(chan)品(pin)可替代(dai)性(xing)來(lai)看(kan)(kan)，現(xian)有的(de)口糧消費和(he)絕大多數飼料糧很難找(zhao)到能(neng)量和(he)營養相(xiang)當又為(wei)消費者歡迎的(de)替代(dai)品(pin)種。
“因此，對人口大國而言(yan)，基本(ben)(ben)做法是優先確保(bao)谷(gu)(gu)物(wu)自給。如(ru)沒有實現這一目標(biao)的(de)(de)(de)條件，就選(xuan)擇口糧(liang)基本(ben)(ben)自給的(de)(de)(de)戰略。從客觀條件來看，我(wo)國只(zhi)能有限滿足谷(gu)(gu)物(wu)、走谷(gu)(gu)物(wu)平(ping)衡的(de)(de)(de)道路。只(zhi)要支持保(bao)護(hu)制度能夠得到完善(shan)，這一目標(biao)是可以實現的(de)(de)(de)。”該書指出。
而在(zai)明確(que)發(fa)(fa)展重點(dian)以后，要堅持(chi)“不與(yu)糧爭(zheng)地(di)、不與(yu)人(ren)爭(zheng)糧”的(de)原(yuan)則(ze)，提高油(you)料(liao)的(de)供(gong)應能(neng)力。重點(dian)要解決的(de)問題(ti)包括：首先，加快提高油(you)料(liao)作物單產(chan)(chan)的(de)競爭(zheng)力；其(qi)次，合理利(li)用山區，大(da)力發(fa)(fa)展木本(ben)糧油(you)產(chan)(chan)業；第(di)三，在(zai)偏旱地(di)區因地(di)制宜發(fa)(fa)展雜糧作物生產(chan)(chan)。
而在(zai)解(jie)決了進口(kou)的種類取舍之(zhi)后(hou)，韓(han)俊亦在(zai)此前為《財經》撰文時指出了進口(kou)的方(fang)式及程度(du)：一、應把糧(liang)食安(an)全的重點放在(zai)基本口(kou)糧(liang)方(fang)面，對飼料(liao)用糧(liang)采取更(geng)加靈活的策(ce)略。應推行(xing)南進北(bei)出的進出口(kou)策(ce)略。南方(fang)銷區可利用WTO配額從國際市場進口(kou)玉(yu)米(mi)、小麥及其制品和(he)飼料(liao)等產(chan)品；二、即使(shi)城(cheng)鎮化(hua)能(neng)順利實(shi)施(shi)，2020年(nian)和(he)2030年(nian)中國農(nong)業勞動力(li)仍會多達(da)2.1億人和(he)1.6億人。在(zai)國內糧(liang)食生產(chan)仍有很大潛力(li)可挖條件下，過度(du)進口(kou)糧(liang)食，必(bi)然會沖擊國內糧(liang)食生產(chan)，造成大量(liang)農(nong)民失業，進而影響社會穩定。
農業(ye)部農村經(jing)濟研(yan)究(jiu)中心研(yan)究(jiu)員陳潔建議，在此基(ji)礎之上(shang)，中國需要考慮的是其(qi)進(jin)口角度的糧食(shi)安全問題。其(qi)內涵(han)包含三層意思：
一、在國內糧食市(shi)場供不(bu)足(zu)(zu)需時可從國際市(shi)場上獲得滿足(zu)(zu)國內需求(qiu)的糧食產品；
二、有相應(ying)的能力(li)從(cong)國際上進口糧食；
三、進口不會危及國內(nei)糧食產(chan)業安(an)全和(he)持續健(jian)康發(fa)展。
在增(zeng)加進口安(an)全程(cheng)度(du)方(fang)面，國內學(xue)者目前的意見則(ze)為：
一、中國(guo)要把自己定位成(cheng)“糧(liang)食(shi)凈進口國(guo)”，在適當時(shi)候讓世(shi)界各國(guo)知(zhi)道中國(guo)將進口糧(liang)食(shi)的預測數量，公開自己的進口意圖，向(xiang)世(shi)界市(shi)場發(fa)出明確信(xin)號，就會刺激(ji)所有的糧(liang)食(shi)出口國(guo)增(zeng)產糧(liang)食(shi)，世(shi)界供應充足，可以(yi)減少(shao)風險；
二(er)、世界糧(liang)食禁運越來(lai)越不得人心。而且，中(zhong)國糧(liang)食消費中(zhong)越來(lai)越多的部分是(shi)用來(lai)飼養牲(sheng)畜的，即使出現禁運，只(zhi)要把畜牧(mu)業的產(chan)量向下適當調整，就可(ke)以減少(shao)需求。
在增強具體的(de)調控措(cuo)施方(fang)面，農業(ye)部《不同糧油種植模式研究》課題(ti)亦給出了相應的(de)對策：
一(yi)(yi)、加(jia)強(qiang)(qiang)進(jin)(jin)出口(kou)(kou)(kou)調控。具體措施(shi)為：（一(yi)(yi)）明確(que)開放市(shi)(shi)場(chang)(chang)的(de)(de)(de)(de)(de)優(you)先(xian)順序。堅持(chi)農(nong)產(chan)(chan)品(pin)轉(zhuan)化(hua)品(pin)→非(fei)(fei)基(ji)(ji)本(ben)需(xu)求(qiu)(qiu)農(nong)產(chan)(chan)品(pin)→非(fei)(fei)口(kou)(kou)(kou)糧(liang)谷物→口(kou)(kou)(kou)糧(liang)的(de)(de)(de)(de)(de)開放順序。口(kou)(kou)(kou)糧(liang)必(bi)須實現總量(liang)供求(qiu)(qiu)平衡，只能極為有限地利用(yong)國(guo)際(ji)(ji)市(shi)(shi)場(chang)(chang)。在(zai)現階段可適(shi)度(du)擴大(da)肉類(lei)、飼料、食(shi)(shi)(shi)用(yong)油、糧(liang)食(shi)(shi)(shi)深加(jia)工產(chan)(chan)品(pin)等的(de)(de)(de)(de)(de)進(jin)(jin)口(kou)(kou)(kou)，適(shi)度(du)增加(jia)大(da)豆(dou)、棉(mian)麻等非(fei)(fei)基(ji)(ji)本(ben)需(xu)求(qiu)(qiu)農(nong)產(chan)(chan)品(pin)的(de)(de)(de)(de)(de)進(jin)(jin)口(kou)(kou)(kou)；（二）制定合(he)(he)理(li)的(de)(de)(de)(de)(de)進(jin)(jin)口(kou)(kou)(kou)儲備制度(du)。將干(gan)預(yu)國(guo)際(ji)(ji)市(shi)(shi)場(chang)(chang)放到(dao)與(yu)(yu)(yu)調控國(guo)內(nei)(nei)市(shi)(shi)場(chang)(chang)同樣重(zhong)要的(de)(de)(de)(de)(de)地位來考(kao)慮，主(zhu)動提高庫存(cun)水平。庫存(cun)既要用(yong)于(yu)平抑(yi)國(guo)內(nei)(nei)市(shi)(shi)場(chang)(chang)，而且在(zai)適(shi)度(du)時機(ji)向(xiang)國(guo)際(ji)(ji)市(shi)(shi)場(chang)(chang)拋售(shou)。可以考(kao)慮成立(li)(li)專門的(de)(de)(de)(de)(de)操作國(guo)際(ji)(ji)糧(liang)食(shi)(shi)(shi)貿易的(de)(de)(de)(de)(de)公(gong)司，也(ye)可以通(tong)過加(jia)強(qiang)(qiang)中儲糧(liang)公(gong)司的(de)(de)(de)(de)(de)力(li)(li)量(liang)來完成；（三）提高貿易話語權(quan)。在(zai)政府主(zhu)導或(huo)支持(chi)下(xia)加(jia)快(kuai)(kuai)健(jian)全(quan)重(zhong)要農(nong)產(chan)(chan)品(pin)進(jin)(jin)口(kou)(kou)(kou)企業(ye)的(de)(de)(de)(de)(de)行業(ye)協會(hui)，整合(he)(he)進(jin)(jin)口(kou)(kou)(kou)需(xu)求(qiu)(qiu)，形(xing)成合(he)(he)力(li)(li)。加(jia)快(kuai)(kuai)發展和(he)(he)完善雙邊和(he)(he)多邊貿易機(ji)制，充分利用(yong)雙邊協定和(he)(he)多邊協定，建(jian)(jian)立(li)(li)互利、穩定的(de)(de)(de)(de)(de)出口(kou)(kou)(kou)國(guo)貨源基(ji)(ji)地。加(jia)強(qiang)(qiang)與(yu)(yu)(yu)其他農(nong)產(chan)(chan)品(pin)進(jin)(jin)口(kou)(kou)(kou)國(guo)的(de)(de)(de)(de)(de)合(he)(he)作，建(jian)(jian)立(li)(li)聯合(he)(he)談(tan)(tan)判機(ji)制，提高談(tan)(tan)判能力(li)(li)。支持(chi)商業(ye)化(hua)經營的(de)(de)(de)(de)(de)糧(liang)油貿易企業(ye)參股(gu)控股(gu)國(guo)際(ji)(ji)大(da)糧(liang)商。可以在(zai)港口(kou)(kou)(kou)建(jian)(jian)立(li)(li)國(guo)際(ji)(ji)性的(de)(de)(de)(de)(de)大(da)型交(jiao)易市(shi)(shi)場(chang)(chang)，培育(yu)國(guo)際(ji)(ji)化(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)區域性定價中心；（四）建(jian)(jian)立(li)(li)穩定的(de)(de)(de)(de)(de)產(chan)(chan)銷(xiao)關(guan)系。在(zai)糧(liang)食(shi)(shi)(shi)增產(chan)(chan)較快(kuai)(kuai)的(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)家和(he)(he)地區，通(tong)過并購現有物流企業(ye)或(huo)者興建(jian)(jian)倉儲和(he)(he)運輸系統的(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)式，打造國(guo)際(ji)(ji)化(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)物流企業(ye)，進(jin)(jin)一(yi)(yi)步緊密與(yu)(yu)(yu)貨源地的(de)(de)(de)(de)(de)互利互惠關(guan)系；（五(wu)）建(jian)(jian)立(li)(li)產(chan)(chan)業(ye)安全(quan)和(he)(he)風險預(yu)警與(yu)(yu)(yu)快(kuai)(kuai)速(su)反(fan)應機(ji)制，減少不合(he)(he)理(li)進(jin)(jin)口(kou)(kou)(kou)對國(guo)內(nei)(nei)糧(liang)食(shi)(shi)(shi)生產(chan)(chan)的(de)(de)(de)(de)(de)沖擊(ji)。
二、實施“走出(chu)去”戰略。
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【報告三】
自然資源與經濟(ji)發展的不匹配使(shi)中國歷史上的南糧(liang)北運，變成了北糧(liang)南運、中糧(liang)西運。巨(ju)大的格局變化給(gei)各地帶來(lai)的諸種陣痛(tong)如何平復，目前(qian)尚未(wei)有清晰(xi)的戰略
產銷路徑反思
中國糧(liang)食主(zhu)產區(qu)、主(zhu)銷區(qu)和(he)產銷平衡區(qu)的(de)概念始(shi)于20世紀90年代的(de)第一輪(lun)糧(liang)改。這(zhe)一概念的(de)出現(xian)及(ji)發展，既因(yin)行政體(ti)制主(zhu)動劃(hua)分，又因(yin)社(she)會經濟(ji)發展提供基礎，二者相(xiang)輔相(xiang)成。
產銷區由來
1994年時，國(guo)務院(yuan)在綜合(he)考慮了(le)各省的(de)(de)資源(yuan)稟賦差異和(he)發展糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)(shi)生產的(de)(de)傳統等因(yin)素之后，依據糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)(shi)生產與消費量的(de)(de)多少，經《國(guo)務院(yuan)關(guan)于深(shen)化糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)(shi)購銷體(ti)制改革的(de)(de)通知》明確了(le)北京、天(tian)津、上(shang)海(hai)、福建、廣(guang)東和(he)海(hai)南(nan)等六(liu)省市為糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)(shi)主銷區。
此后，由于(yu)浙江糧(liang)食產量和庫存(cun)大幅度(du)下降，在2001年(nian)進(jin)行的新一輪糧(liang)改中，它也被(bei)國務院(yuan)納入到了糧(liang)食主銷區的范(fan)疇(chou)之內(nei)。
此輪糧(liang)改重(zhong)新(xin)劃分了(le)糧(liang)食主產(chan)區(qu)、產(chan)銷平(ping)衡(heng)區(qu)和主銷區(qu)三大功(gong)能區(qu)的(de)版圖：其(qi)中山(shan)(shan)西(xi)、廣西(xi)、重(zhong)慶、貴州、云(yun)南、西(xi)藏、山(shan)(shan)西(xi)、甘(gan)肅、青海、寧夏和新(xin)疆等11個(ge)省區(qu)被(bei)確定(ding)為產(chan)銷平(ping)衡(heng)區(qu)；而(er)黑龍江(jiang)、吉林、遼寧、內蒙古、河(he)北(bei)(bei)、江(jiang)蘇、安(an)徽、江(jiang)西(xi)、山(shan)(shan)東(dong)、河(he)南、湖(hu)(hu)北(bei)(bei)、湖(hu)(hu)南、四川等13個(ge)省區(qu)市(shi)則(ze)被(bei)確定(ding)為糧(liang)食主產(chan)區(qu)。簡(jian)而(er)言之，歷史上的(de)南糧(liang)北(bei)(bei)運(yun)，此時已變成了(le)北(bei)(bei)糧(liang)南運(yun)、中糧(liang)西(xi)運(yun)。
農業部農村經濟研(yan)究中(zhong)心在《中(zhong)國糧食(shi)生產區域布局的演(yan)變特征及成因分析》報告中(zhong)具體(ti)指(zhi)出(chu)了這種演(yan)變背后(hou)的邏輯：
一、農(nong)業科技進(jin)步為糧食主產區空間格局(ju)的(de)變遷提供了內在動力。如地(di)膜的(de)應用(yong)，可(ke)使北(bei)方地(di)區復(fu)種指數提高；
二(er)、工業化、城鎮化過程中形(xing)成的(de)區(qu)域差異是造成糧食主(zhu)產區(qu)與(yu)布局沿邊的(de)外在拉力；
三、人地矛盾為糧食主產區空間格局的變遷提供了客(ke)觀(guan)條件(jian)。從(cong)耕地資源(yuan)分布(bu)情況來(lai)看，北方人均(jun)耕地數(shu)量多，容易(yi)形成規(gui)模效益；
四、地理氣候約束成為(wei)影響糧食(shi)空間布局(ju)沿邊的(de)重要因素。以(yi)稻谷(gu)為(wei)例(li)，水量充沛(pei)的(de)黑龍(long)江(jiang)成為(wei)粳(jing)稻的(de)主產區。
而在細究原因背后，亦可(ke)歸(gui)納出中國糧食產(chan)銷區的演變邏輯：
一、糧食主產區(qu)逐漸向(xiang)東北和中(zhong)部地(di)區(qu)集(ji)中(zhong)和轉移；
二、南方稻(dao)谷優勢區域繼(ji)續穩固，東北稻(dao)谷重要(yao)性凸顯；
三、小(xiao)麥(mai)主(zhu)產區逐漸向(xiang)中(zhong)部地區集(ji)中(zhong)；
四、玉米(mi)產區逐漸向東北和中原(yuan)地區集中。
產銷區情況分析
因生產的(de)自然條件及科(ke)技(ji)進步等多重因素的(de)共同(tong)作用，中國糧食主產區和主銷區的(de)位置(zhi)變遷，既造(zao)就了(le)新(xin)的(de)糧食總量增長(chang)極，亦讓各地的(de)種植結構(gou)發(fa)生了(le)變化(hua)，是一個(ge)動態(tai)的(de)發(fa)展過程。
其(qi)中(zhong)，中(zhong)國北方地區自上世(shi)紀(ji)80年(nian)代(dai)以來糧食(shi)(shi)生產(chan)總量一(yi)直呈現(xian)增(zeng)長趨勢(shi)。1980年(nian)至2010年(nian)，糧食(shi)(shi)主產(chan)區的糧食(shi)(shi)產(chan)量從(cong)22205萬(wan)(wan)噸(dun)增(zeng)加到41184.1萬(wan)(wan)噸(dun)，其(qi)占全國糧食(shi)(shi)產(chan)量的比重也從(cong)不足70％提升到75％左右。
在(zai)這個過(guo)程當中(zhong)，東北(bei)地(di)(di)區(qu)和黃淮地(di)(di)區(qu)共同形成了中(zhong)國的糧食增長中(zhong)心。而中(zhong)西部地(di)(di)區(qu)的糧食產量比重在(zai)全國內(nei)的份額亦因此(ci)開始提高，這既因為南(nan)方地(di)(di)區(qu)的生產式微，亦因為其總量的不(bu)斷提高。
除此之外，東(dong)北(bei)地區(qu)水(shui)稻種植的面積(ji)亦開(kai)始迅速增加，替代了傳統的春小麥(mai)種植。
但一個(ge)(ge)不可(ke)忽(hu)視的問題是(shi)，單純的產銷區概(gai)念因為過于簡化，并不是(shi)一個(ge)(ge)衡量各省糧食安全的全面標準。
考慮到糧食余缺的總體情況和結(jie)構(gou)特點的不(bu)同之(zhi)后，中(zhong)國(guo)糧食產銷區(qu)域(yu)格局(ju)將變得異常復(fu)雜(za)。目前可分為四種類型：
一、糧(liang)食剩(sheng)(sheng)余(yu)區，不僅細(xi)糧(liang)有(you)剩(sheng)(sheng)余(yu)，粗糧(liang)也有(you)不同程度剩(sheng)(sheng)余(yu)。全國只有(you)黑龍江(jiang)、新疆(jiang)和(he)寧夏三個地區。
二、結(jie)構性余(yu)糧(liang)(liang)區，糧(liang)(liang)食(shi)總量(liang)有剩(sheng)余(yu)，但(dan)是有結(jie)構性缺(que)糧(liang)(liang)，余(yu)糧(liang)(liang)的數(shu)量(liang)大于缺(que)糧(liang)(liang)的數(shu)量(liang)。其(qi)中，吉林、內蒙古、甘肅屬于剩(sheng)余(yu)粗糧(liang)(liang)、缺(que)細糧(liang)(liang)；河南(nan)、安徽、江西、湖(hu)北、江蘇(su)、山(shan)東六省剩(sheng)余(yu)細糧(liang)(liang)、缺(que)粗糧(liang)(liang)。
三、結構性缺糧(liang)(liang)(liang)區，總體缺糧(liang)(liang)(liang)，但是(shi)結構性剩(sheng)余（規模亦相當有限(xian)），缺糧(liang)(liang)(liang)的(de)數(shu)量(liang)大于余糧(liang)(liang)(liang)的(de)數(shu)量(liang)。其中，山西、西藏、山西、云南(nan)、遼(liao)寧、貴州(zhou)剩(sheng)余粗(cu)糧(liang)(liang)(liang)、缺細糧(liang)(liang)(liang)，而(er)湖南(nan)、廣(guang)西則(ze)剩(sheng)余細糧(liang)(liang)(liang)、缺粗(cu)糧(liang)(liang)(liang)。
四(si)、糧(liang)食短缺區(qu)，不僅糧(liang)食總量屬于(yu)短缺，而且細糧(liang)粗(cu)糧(liang)都短缺。全(quan)國這類地區(qu)有11個，主要位于(yu)四(si)大直轄市和東南(nan)、華南(nan)地區(qu)，包括廣東、浙江、福(fu)建、四(si)川(chuan)、北京、上海、天(tian)津、重慶、河北、海南(nan)、青(qing)海。
這(zhe)種類型的(de)劃(hua)分包(bao)含了(le)兩個趨勢：首先，糧食的(de)單純剩余區(qu)正在(zai)變得越來(lai)越少，除(chu)了(le)黑龍江和新疆之(zhi)外，寧夏因(yin)為(wei)規模較(jiao)小，糧食即使(shi)有剩余，亦難以起到太大作用(yong)；其次，糧食產區(qu)與銷(xiao)區(qu)的(de)不平(ping)衡程(cheng)度正在(zai)逐漸拉大。2010年時，全國七個糧食主銷(xiao)區(qu)從省外購進糧食5300萬噸，比(bi)2006年增(zeng)加(jia)了(le)585萬噸，年均遞增(zeng)4％。
以廣(guang)東為(wei)例，糧食產量多年(nian)穩(wen)定在(zai)1400萬(wan)噸(dun)左右(you)，自給率不足40％，其中(zhong)六(liu)成需要從湖南(nan)、江西、廣(guang)東等省區(qu)購(gou)進，年(nian)均缺口大于2400萬(wan)噸(dun)，成為(wei)中(zhong)國第一(yi)缺糧大省。
反思產銷劃分
除提高(gao)各省經濟發展(zhan)效率之外，產銷區的劃(hua)分(fen)還將會帶來何種后果？2011年時(shi)，華南(nan)師范大學三農與城鎮(zhen)化研究所在系(xi)統完成(cheng)了全(quan)國56個地區的數(shu)據分(fen)析后，得出如(ru)下(xia)結論：
一、放眼全局(ju)，能夠穩(wen)定地(di)提供(gong)異(yi)地(di)農業基礎的(de)，其實就黑(hei)龍江和(he)吉(ji)林。其共(gong)同(tong)的(de)糧食安全輸出能力大(da)概為4100萬噸(dun)；
二(er)、這(zhe)加劇了(le)全國糧(liang)(liang)食安全緊(jin)張局勢。13個主產(chan)區中，只有(you)黑龍江、吉(ji)林能夠持續提供(gong)異地(di)(di)農(nong)業(ye)(ye)資(zi)源，而(er)其(qi)(qi)他地(di)(di)區，由于土(tu)地(di)(di)、水資(zi)源等農(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)態(tai)的(de)(de)惡(e)化，提供(gong)異地(di)(di)農(nong)業(ye)(ye)基礎已(yi)經(jing)勉(mian)為其(qi)(qi)難。特(te)別是華北(bei)、黃(huang)淮海(hai)地(di)(di)區的(de)(de)山東、河南、安徽、江蘇等地(di)(di)，這(zhe)些(xie)地(di)(di)區的(de)(de)農(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)態(tai)已(yi)經(jing)難以(yi)支撐大規模生(sheng)(sheng)產(chan)商品糧(liang)(liang)。國家應該逐步降低(di)其(qi)(qi)主產(chan)區的(de)(de)生(sheng)(sheng)產(chan)任務，允許其(qi)(qi)休養(yang)生(sheng)(sheng)息，否(fou)則(ze)這(zhe)些(xie)地(di)(di)區的(de)(de)農(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)態(tai)很可能全面(mian)崩潰；
三、廣東(dong)(dong)和浙(zhe)江是(shi)中國(guo)兩(liang)個(ge)經濟強(qiang)省(sheng)，但(dan)目前在(zai)排行(xing)榜(bang)上位居倒數。目前這兩(liang)個(ge)地區主要依靠(kao)其(qi)較強(qiang)的(de)購買能力和暫時良(liang)好的(de)國(guo)內糧食市場(chang)環境，來(lai)維持其(qi)農產品市場(chang)的(de)繁(fan)榮(rong)和糧食安全。但(dan)以2009年(nian)的(de)數據來(lai)看(kan)，一(yi)個(ge)浙(zhe)江就等于(yu)京津滬(hu)，而一(yi)個(ge)廣東(dong)(dong)的(de)缺口相當于(yu)京津滬(hu)缺口總和的(de)兩(liang)倍以上。一(yi)旦全國(guo)性糧食危(wei)機爆發，中央政府要同(tong)時對廣東(dong)(dong)、浙(zhe)江，加上福建、海(hai)南提(ti)供糧食安全保(bao)障，就可能捉襟見肘
四(si)、作為主(zhu)銷(xiao)(xiao)區(qu)(qu)(qu)的(de)(de)廣東(dong)、浙(zhe)江(jiang)等地(di)，也應當取消其“主(zhu)銷(xiao)(xiao)區(qu)(qu)(qu)”定位，嚴飭(chi)其保護耕(geng)地(di)，提高土地(di)肥(fei)力，明確糧(liang)食種(zhong)植面(mian)積，提升(sheng)其糧(liang)食自(zi)給率，增強本地(di)農(nong)業基(ji)礎。否(fou)則(ze)，中國(guo)人(ren)口(kou)與經濟高度集聚區(qu)(qu)(qu)往(wang)往(wang)是(shi)缺(que)糧(liang)區(qu)(qu)(qu)，容易成為國(guo)際糧(liang)市(shi)波動的(de)(de)傳(chuan)導區(qu)(qu)(qu)。1993年底(di)，中國(guo)糧(liang)食庫(ku)存充足(zu)而(er)糧(liang)價突然暴漲，其主(zhu)要原因之一是(shi)國(guo)際糧(liang)價走高，廣東(dong)沿海(hai)地(di)區(qu)(qu)(qu)從(cong)進口(kou)轉向國(guo)內糧(liang)市(shi)（《朱基(ji)講話實錄（第一卷(juan)）》）。
除(chu)此之外，產銷(xiao)區(qu)(qu)劃分(fen)帶來的(de)后(hou)果還包括(kuo)中央財政(zheng)(zheng)的(de)涉糧(liang)投入和補貼對平(ping)衡區(qu)(qu)和主銷(xiao)區(qu)(qu)缺乏實(shi)質性(xing)的(de)支持行(xing)動。糧(liang)食(shi)“省長(chang)負責制(zhi)(zhi)”及其向下(xia)級政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)衍生的(de)各(ge)級政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)首長(chang)負責制(zhi)(zhi)，沒有(you)具體(ti)配(pei)套的(de)硬性(xing)處罰規定。各(ge)級地方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)除(chu)了有(you)些政(zheng)(zheng)治壓(ya)力(li)(li)外，沒有(you)動力(li)(li)幫助中央政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)提供糧(liang)食(shi)安(an)全(quan)(quan)類(lei)公(gong)共(gong)產品(pin)。平(ping)衡區(qu)(qu)、主銷(xiao)區(qu)(qu)將“吃(chi)糧(liang)”壓(ya)力(li)(li)逐步推向主產區(qu)(qu)，以最大(da)限度地分(fen)享中央政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)提供的(de)糧(liang)食(shi)安(an)全(quan)(quan)公(gong)共(gong)產品(pin)。
為(wei)了緩解(jie)上述壓力，農(nong)業部在2010年時提出了按地區劃分的解(jie)決方(fang)案(an)：
一、沿海地(di)區(qu)。因其已經(jing)與國際市場形成(cheng)密切(qie)聯系(xi)，非農部門較發達，城鎮化水平高，因此應(ying)通過(guo)實施農業經(jing)營(ying)結構調整(zheng)政策，鼓(gu)勵土地(di)有序向專業務(wu)農的家(jia)庭集中(zhong)，加快農業經(jing)營(ying)模式的轉變；
二、中(zhong)部(bu)(bu)地(di)(di)區(qu)(qu)的(de)(de)(de)農(nong)(nong)(nong)業資(zi)(zi)源(yuan)相對豐富(fu)，非農(nong)(nong)(nong)就業機會少，農(nong)(nong)(nong)業仍是(shi)農(nong)(nong)(nong)戶收入(ru)(ru)的(de)(de)(de)主要(yao)來源(yuan)。勞動成本(ben)(ben)較(jiao)(jiao)(jiao)低，但資(zi)(zi)本(ben)(ben)累計(ji)(ji)能力(li)(li)較(jiao)(jiao)(jiao)弱，農(nong)(nong)(nong)業科技水平也較(jiao)(jiao)(jiao)低。在適當的(de)(de)(de)政(zheng)策環境下，中(zhong)部(bu)(bu)地(di)(di)區(qu)(qu)具有提高(gao)農(nong)(nong)(nong)業生產(chan)力(li)(li)的(de)(de)(de)較(jiao)(jiao)(jiao)大潛力(li)(li)。需要(yao)增大資(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)入(ru)(ru)和提高(gao)農(nong)(nong)(nong)業技術。由于中(zhong)部(bu)(bu)地(di)(di)區(qu)(qu)的(de)(de)(de)經濟實力(li)(li)較(jiao)(jiao)(jiao)弱，加強對其的(de)(de)(de)財政(zheng)扶持及創造條件吸引(yin)外(wai)部(bu)(bu)資(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)入(ru)(ru)具有重要(yao)意義。中(zhong)部(bu)(bu)地(di)(di)區(qu)(qu)預期將(jiang)成為(wei)商品農(nong)(nong)(nong)產(chan)品的(de)(de)(de)主要(yao)產(chan)區(qu)(qu)，因(yin)而在政(zheng)策上應(ying)關注農(nong)(nong)(nong)產(chan)品產(chan)量和價格(ge)急劇變化對農(nong)(nong)(nong)戶收入(ru)(ru)和生計(ji)(ji)的(de)(de)(de)影響，如擴大農(nong)(nong)(nong)業災害保險，實施農(nong)(nong)(nong)戶收入(ru)(ru)穩定計(ji)(ji)劃(hua)等；
三、西(xi)部(bu)地區的(de)(de)耕(geng)地面積大，但農業生(sheng)產面臨的(de)(de)水資源等(deng)限(xian)制性因(yin)素較多，不適(shi)合進一(yi)步強化(hua)農業生(sheng)產活(huo)動。近期政策的(de)(de)要點是避免(mian)以犧牲環境為代(dai)價來保障(zhang)生(sheng)產的(de)(de)增長。長遠來看，由于西(xi)部(bu)仍有很多地區從未受到化(hua)肥(fei)、農藥等(deng)現代(dai)投入(ru)(ru)的(de)(de)污染，在適(shi)合的(de)(de)地區可以鼓勵(li)發展面向高(gao)收(shou)入(ru)(ru)市場的(de)(de)優質安全食品(pin)生(sheng)產。
產區補償
除上述解決(jue)方案之(zhi)(zhi)外，如何加(jia)強產(chan)銷(xiao)協作，在糧食產(chan)區(qu)與銷(xiao)區(qu)之(zhi)(zhi)間建立(li)起(qi)長期穩定的區(qu)域合作機(ji)制(zhi)，亦是(shi)應對產(chan)銷(xiao)劃(hua)分(fen)弊端(duan)的重要(yao)解決(jue)思路(lu)。
在農業主(zhu)管部(bu)門的(de)官方(fang)話(hua)語體系(xi)當中，解決這一(yi)問題(ti)的(de)思路(lu)共有三點：
其一，“誰受(shou)益(yi)、誰補(bu)償”。中(zhong)央政(zheng)府和主銷(xiao)區政(zheng)府作為主產區糧(liang)食生產供(gong)給的(de)受(shou)益(yi)者，應是補(bu)償資金的(de)主要供(gong)給者；
其二，統籌協調(diao)，配套設施；
其三，確保可操作。
按照上述思路，中央財政和主(zhu)(zhu)銷(xiao)區應對主(zhu)(zhu)產(chan)區進行轉移(yi)支付，是為外生性(xing)補償(chang)。其補償(chang)的主(zhu)(zhu)要對象共有(you)三個：
一、主產(chan)區政(zheng)(zheng)府。重點是(shi)產(chan)糧(liang)大縣。補償方式應(ying)以加(jia)大一般性轉(zhuan)移支(zhi)付，特別是(shi)均衡性財(cai)政(zheng)(zheng)轉(zhuan)移支(zhi)付為主；
二、種糧農民(min)。繼續各項補貼的力度；
三(san)、耕(geng)地(di)資源。確(que)保(bao)主(zhu)產(chan)區耕(geng)地(di)面積不減(jian)少。除此(ci)之(zhi)外(wai)，大規(gui)模開展(zhan)旱澇保(bao)收高標準農田建(jian)設(she)，穩步提升耕(geng)地(di)產(chan)能。
銷區自救
按(an)照(zhao)地方的(de)(de)實踐來看，上(shang)述(shu)補償(chang)思路僅(jin)在中央政府向產區進(jin)行補償(chang)時能夠(gou)得(de)以較為順利(li)(li)地實施。除此之外，銷區對產區的(de)(de)補償(chang)，更多的(de)(de)是基于自(zi)身利(li)(li)益的(de)(de)考慮，通過市場機(ji)制進(jin)行的(de)(de)間接補償(chang)，是為內(nei)生(sheng)性(xing)補償(chang)。
這種補償機(ji)(ji)制(zhi)的(de)核心，是銷區(qu)主動與產區(qu)一(yi)起構(gou)建產銷合作機(ji)(ji)制(zhi)。之前的(de)傳(chuan)統做法主要有兩種，一(yi)是銷區(qu)較(jiao)有實力的(de)糧(liang)(liang)食企業(ye)，如(ru)中(zhong)儲糧(liang)(liang)直(zhi)(zhi)屬庫(ku)(ku)和糧(liang)(liang)食局(ju)下(xia)轄的(de)糧(liang)(liang)庫(ku)(ku)等，通過收(shou)購庫(ku)(ku)點(dian)或委(wei)托收(shou)購的(de)方式，直(zhi)(zhi)接(jie)到產區(qu)從(cong)農民手中(zhong)收(shou)購，以此控制(zhi)糧(liang)(liang)源基地(di)；二(er)是一(yi)部分(fen)糧(liang)(liang)食深加工企業(ye)將生(sheng)產線直(zhi)(zhi)接(jie)建設在糧(liang)(liang)食主產區(qu)，跳過中(zhong)間環(huan)節直(zhi)(zhi)接(jie)在產區(qu)收(shou)購原料(liao)，如(ru)河北梅(mei)花味精等。
近些年(nian)來，在這些傳統思(si)路之外，銷(xiao)區以資產為紐帶，開(kai)始(shi)建立跨區域的(de)大型股(gu)份(fen)制糧(liang)食企業，把產銷(xiao)區的(de)利益聯結(jie)在一(yi)起。
以上海為例，其糧(liang)(liang)(liang)食安全最早是由其毗鄰(lin)的(de)(de)江(jiang)蘇(su)(su)保障的(de)(de)。但隨著(zhu)蘇(su)(su)南經濟的(de)(de)崛起，蘇(su)(su)南的(de)(de)糧(liang)(liang)(liang)食已經很難自足，蘇(su)(su)北地區的(de)(de)供給也很難滿(man)足整個長三角地區。因此(ci)，2004年之后(hou)，上海與(yu)黑龍江(jiang)的(de)(de)糧(liang)(liang)(liang)食合(he)作(zuo)變得十(shi)分密(mi)切，兩省市的(de)(de)黨政主要領導幾乎每年均要會(hui)面，簽署糧(liang)(liang)(liang)食產銷(xiao)合(he)作(zuo)的(de)(de)協議或者(zhe)項目。
而在上海之(zhi)前，早在2000年時，自(zi)給率不到50％的(de)(de)浙(zhe)江(jiang)(jiang)就提出了向東北“大糧(liang)倉”要(yao)糧(liang)的(de)(de)思路(lu)，在全國率先與黑(hei)龍江(jiang)(jiang)開展省(sheng)(sheng)際糧(liang)食產銷合作。“確實也擔心，萬一真的(de)(de)糧(liang)食短(duan)缺(que)以后，不給運出來。”浙(zhe)江(jiang)(jiang)省(sheng)(sheng)社科院的(de)(de)一位相關研究人員表示。
浙(zhe)江(jiang)(jiang)省目前解決糧(liang)食短缺的思路是“把(ba)糧(liang)倉建在全國”：一(yi)方面(mian)，將東北的糧(liang)食企(qi)業(ye)吸引到浙(zhe)江(jiang)(jiang)來(lai)進行(xing)加工；另一(yi)方面(mian)，動員浙(zhe)江(jiang)(jiang)的農民到黑龍江(jiang)(jiang)三江(jiang)(jiang)平(ping)原去租地(di)(di)耕種，自己則不再大規模地(di)(di)發展農業(ye)，而是全力(li)投入(ru)到工業(ye)化中(zhong)去。
目(mu)前，與浙(zhe)江(jiang)進行糧食產銷合作(zuo)的地(di)區(qu)已擴大到江(jiang)蘇、江(jiang)西(xi)、安徽(hui)、山東等十(shi)個糧食主產省，采用(yong)訂單基地(di)、租地(di)經(jing)營(ying)、收購倉庫及設立產加銷基地(di)等形式建立了糧源基地(di)150多萬畝(mu)，種類包括水稻、小麥(mai)、玉米等。
運輸與儲備體系待完善
產(chan)銷區(qu)體系(xi)建(jian)立之后，從1999年開始(shi)，中國糧食跨(kua)省流出量開始(shi)超過1000萬噸，且每年都有大(da)幅度增(zeng)長(chang)。2012年時(shi)，全國糧食總流通量已經增(zeng)加到近3000萬噸。
構成這種(zhong)流(liu)通(tong)的(de)有三股力量：
一、產銷區(qu)中儲糧系統(tong)儲備糧輪換；
二(er)、銷區掌握的糧源運回；
三、產區糧商自(zi)發運輸銷售。
在(zai)這一物流過程之(zhi)中，傳統(tong)的(de)儲備及運(yun)輸(shu)系統(tong)，正在(zai)經受多重考(kao)驗。目前來看，主要存在(zai)的(de)問題有(you)：
一(yi)、糧食(shi)現代運(yun)輸體系尚待健全，鐵路運(yun)力(li)緊張(zhang)，水路潛(qian)力(li)開發(fa)不足。散糧配(pei)套差，部分資源還被(bei)閑置；
二、主產(chan)區糧(liang)(liang)(liang)庫(ku)的(de)建(jian)設水平普遍滯后，一(yi)(yi)些地方糧(liang)(liang)(liang)食還存儲在(zai)由簡易(yi)器材制成的(de)簡易(yi)露(lu)天糧(liang)(liang)(liang)倉里。地區之間糧(liang)(liang)(liang)食產(chan)銷銜接層(ceng)次低(di)，產(chan)銷利益關(guan)系(xi)不合理(li)，各產(chan)區之間、銷區之間以(yi)及產(chan)銷區之間還存在(zai)區域分(fen)割問題，糧(liang)(liang)(liang)食統一(yi)(yi)市(shi)場尚(shang)未(wei)完(wan)全建(jian)立(li)，一(yi)(yi)般的(de)企業難以(yi)找到質優(you)價廉的(de)糧(liang)(liang)(liang)食。隨著糧(liang)(liang)(liang)食市(shi)場的(de)全面(mian)放開，參與糧(liang)(liang)(liang)食收(shou)購的(de)群體增多，糧(liang)(liang)(liang)食流通環節在(zai)減少；農(nong)戶對收(shou)獲的(de)糧(liang)(liang)(liang)食不愿意花更多的(de)時間進行除雜(za)去水整(zheng)理(li)，坐(zuo)觀糧(liang)(liang)(liang)價上(shang)漲后再出售；
三(san)、地(di)方糧食波動大(da)，經(jing)濟發(fa)達地(di)區(qu)人口密(mi)度(du)大(da)，儲備(bei)糧規模小(xiao)。主產區(qu)糧食儲備(bei)多，成本高。增加了(le)中央(yang)儲備(bei)成本。
“即(ji)使(shi)國內糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)食(shi)生產和庫存(cun)能夠滿足糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)食(shi)需求，只要糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)食(shi)流通(tong)體系(xi)特(te)別是(shi)糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)食(shi)物(wu)流體系(xi)出問題(ti)，導(dao)致主產區(qu)或倉儲庫點的(de)糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)食(shi)不能按時(shi)足額地運到主銷區(qu)，糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)食(shi)供求平衡同樣會出現大的(de)問題(ti)，甚至可(ke)能引發市場(chang)糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)價的(de)驟然上漲和政府乃至社(she)會對糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)食(shi)安全問題(ti)的(de)恐(kong)慌(huang)。”國家糧(liang)(liang)(liang)(liang)(liang)食(shi)局局長任正曉近期表示。
為了緩解(jie)這一矛盾，2007年8月時，國家發改委(wei)開始制定《糧(liang)(liang)食現代物流(liu)(liu)發展規(gui)劃》，提(ti)出(chu)到(dao)(dao)(dao)2015年，建成全(quan)國主要散糧(liang)(liang)物流(liu)(liu)通(tong)(tong)道和(he)散糧(liang)(liang)物流(liu)(liu)節點，將全(quan)國原糧(liang)(liang)運輸中散糧(liang)(liang)比例由目(mu)前的(de)(de)15％提(ti)高到(dao)(dao)(dao)55％，國內跨省(sheng)流(liu)(liu)通(tong)(tong)量中散糧(liang)(liang)比例由目(mu)前的(de)(de)15％提(ti)高到(dao)(dao)(dao)55％，國內跨省(sheng)流(liu)(liu)通(tong)(tong)量中散糧(liang)(liang)流(liu)(liu)通(tong)(tong)比例由目(mu)前的(de)(de)20％提(ti)高到(dao)(dao)(dao)80％，基本實現主要跨省(sheng)糧(liang)(liang)食物流(liu)(liu)通(tong)(tong)道的(de)(de)散儲、散運、散裝(zhuang)、散卸(xie)和(he)整個流(liu)(liu)通(tong)(tong)環(huan)節的(de)(de)供應鏈(lian)管理，形(xing)成現代化的(de)(de)糧(liang)(liang)食物流(liu)(liu)體系，增強國家對糧(liang)(liang)食市場的(de)(de)應急調控能力(li)。
具(ju)體(ti)來看，目前首要的建設(she)(she)(she)任務，是建設(she)(she)(she)東北主(zhu)(zhu)產區(qu)糧(liang)食(shi)流(liu)出、黃(huang)淮海(hai)主(zhu)(zhu)產區(qu)小麥流(liu)出、長(chang)江中下(xia)游稻谷流(liu)出和(he)玉米(mi)流(liu)入、華東沿(yan)海(hai)主(zhu)(zhu)銷區(qu)糧(liang)食(shi)流(liu)入、華南(nan)主(zhu)(zhu)銷區(qu)糧(liang)食(shi)流(liu)入和(he)京(jing)津主(zhu)(zhu)銷區(qu)糧(liang)食(shi)流(liu)入等六大(da)跨(kua)省區(qu)糧(liang)食(shi)物流(liu)通(tong)道。在此(ci)基(ji)礎之上完善全國主(zhu)(zhu)要糧(liang)食(shi)物流(liu)節(jie)點，推(tui)(tui)廣散糧(liang)運(yun)輸方式(shi)，加強散糧(liang)基(ji)礎設(she)(she)(she)施建設(she)(she)(she)，提高(gao)糧(liang)食(shi)物流(liu)的組織化(hua)程度，推(tui)(tui)動散糧(liang)運(yun)輸技術(shu)設(she)(she)(she)備研發(fa)和(he)標(biao)準(zhun)化(hua)工作。
上述(shu)項目建成后，將有效提升中(zhong)國東南沿海(hai)(hai)碼頭的散糧接卸中(zhong)轉能力。初步(bu)改善(shan)東北、黃淮海(hai)(hai)和長江中(zhong)下游地(di)區(qu)糧食外(wai)運條件，尤(you)其(qi)是能夠打(da)通“北糧南運”海(hai)(hai)上通道。
截至(zhi)目(mu)前，上述這些(xie)項目(mu)的主要建(jian)設(she)(she)資金(jin)仍(reng)來自國家(jia)發(fa)改委安排的國債建(jian)設(she)(she)資金(jin)，重(zhong)點(dian)是建(jian)設(she)(she)重(zhong)要的散(san)糧(liang)(liang)物流通(tong)道(dao)和節點(dian)的散(san)糧(liang)(liang)中(zhong)轉(zhuan)庫(ku)、接(jie)收發(fa)放設(she)(she)施項目(mu)。
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【報告四】
在堅持(chi)糧食較高自給率前提(ti)(ti)之下(xia)，如何在不超過世貿組織規定范圍內通過補貼等措施提(ti)(ti)高糧食主產區及農民(min)的積極性，增加糧食產量、降低糧食價(jia)格，成為調控面臨(lin)的難(nan)題(ti)
產量穩定之途
為了穩(wen)定糧(liang)食產(chan)能，中國從十(shi)年前(qian)(qian)開(kai)始逐漸建立糧(liang)食生(sheng)產(chan)補(bu)貼體系(xi)。目前(qian)(qian)這一體系(xi)已(yi)經(jing)遇到(dao)了“補(bu)貼總(zong)量已(yi)達(da)極限(xian)、農民(min)受益(yi)有限(xian)”等多(duo)重尷尬，如(ru)何進行調整，已(yi)是燃眉之急(ji)。
中國的糧食扶持政策
一、補(bu)(bu)(bu)貼(tie)政策。從(cong)2004年開始(shi)，中國開始(shi)實行種糧(liang)補(bu)(bu)(bu)貼(tie)、種糧(liang)直補(bu)(bu)(bu)、農(nong)機(ji)補(bu)(bu)(bu)貼(tie)和(he)農(nong)資綜合(he)直補(bu)(bu)(bu)，這四項補(bu)(bu)(bu)貼(tie)從(cong)145億(yi)(yi)元(yuan)增(zeng)加到(dao)2012年的1628億(yi)(yi)元(yuan)。尤其是農(nong)資綜合(he)直補(bu)(bu)(bu)水平(ping)，2012年達(da)到(dao)1078億(yi)(yi)元(yuan)。
二、糧(liang)食最(zui)(zui)低(di)收購(gou)價(jia)支持政(zheng)策。從(cong)2006年起，中國(guo)開(kai)始全面實施對小麥、稻谷(gu)兩大重要糧(liang)食品種進行(xing)最(zui)(zui)低(di)收購(gou)價(jia)政(zheng)策。
三、對糧(liang)(liang)食主(zhu)產(chan)區的利益(yi)補償機制。2004年(nian)－2011年(nian)，中(zhong)央財政對糧(liang)(liang)食主(zhu)產(chan)區轉移支付年(nian)均增長速度(du)為(wei)27.8％，但(dan)主(zhu)產(chan)區財力仍然(ran)薄(bo)弱。2011年(nian)13個糧(liang)(liang)食主(zhu)產(chan)省人均財政收入3252元，為(wei)全國平均水(shui)平的83％。
而上述扶持(chi)政(zheng)(zheng)(zheng)策的(de)(de)(de)主要資金來(lai)源(yuan)，目(mu)前共(gong)有三(san)種：一、糧食(shi)(shi)風險基金。1994年建(jian)立，初衷是用(yong)經濟手段穩定糧食(shi)(shi)市場，防(fang)止(zhi)價(jia)格大(da)(da)幅度波動(dong)。這(zhe)筆基金由中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)財政(zheng)(zheng)(zheng)預算和(he)地方配(pei)套資金共(gong)同組成。這(zhe)筆基金的(de)(de)(de)主要列(lie)支(zhi)對象包括(kuo)對農民的(de)(de)(de)直接補(bu)貼等各(ge)項(xiang)(xiang)；二、中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)財政(zheng)(zheng)(zheng)性(xing)(xing)轉移(yi)(yi)支(zhi)付(fu)(fu)。在(zai)實(shi)行新的(de)(de)(de)糧食(shi)(shi)支(zhi)持(chi)政(zheng)(zheng)(zheng)策后，為(wei)緩(huan)解產糧大(da)(da)縣(xian)財政(zheng)(zheng)(zheng)困難，從2005年起中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)財政(zheng)(zheng)(zheng)對產糧大(da)(da)縣(xian)進(jin)行獎勵。獎勵資金作為(wei)財政(zheng)(zheng)(zheng)轉移(yi)(yi)性(xing)(xing)支(zhi)付(fu)(fu)，由縣(xian)財政(zheng)(zheng)(zheng)統籌安(an)排使用(yong)；三(san)、中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)財政(zheng)(zheng)(zheng)專項(xiang)(xiang)補(bu)貼。對于中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)儲(chu)備糧油(you)的(de)(de)(de)貸款(kuan)利息(xi)、最(zui)低收(shou)購(gou)價(jia)收(shou)購(gou)糧食(shi)(shi)儲(chu)存期間的(de)(de)(de)保管費用(yong)和(he)利息(xi)，以及公開銷售的(de)(de)(de)虧損(sun)部分，由中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)財政(zheng)(zheng)(zheng)專項(xiang)(xiang)進(jin)行補(bu)貼。
中國糧食扶持政策的不足
首先(xian)，支(zhi)持方(fang)式需要進一(yi)步(bu)完善，糧食(shi)增(zeng)產(chan)(chan)增(zeng)收政(zheng)(zheng)策目標有(you)待加強。目前的糧食(shi)補貼政(zheng)(zheng)策在運行中沒有(you)與糧食(shi)生產(chan)(chan)掛鉤。從成(cheng)本上來看(kan)，計稅面積方(fang)式比較簡單，但不(bu)利于增(zeng)加糧食(shi)供給。
其次(ci)，糧(liang)食補貼標準偏低，支持政策力度(du)不(bu)(bu)夠。一是用于(yu)糧(liang)食直補的糧(liang)食風險基金地(di)區(qu)間差異較(jiao)大(da)；二是農(nong)(nong)資價(jia)格變化與農(nong)(nong)資補貼的動(dong)態調整機(ji)制尚未建立；三是支持政策覆蓋范圍(wei)不(bu)(bu)廣。如最低收購價(jia)政策在有(you)的地(di)區(qu)啟(qi)(qi)動(dong)，有(you)的則不(bu)(bu)啟(qi)(qi)動(dong)，種糧(liang)農(nong)(nong)民利益得不(bu)(bu)到保證。
第三(san)，政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)利益(yi)主體多元化(hua)，糧(liang)食支持(chi)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)執(zhi)行(xing)成本(ben)高(gao)(gao)。這首先是(shi)因為(wei)中(zhong)(zhong)國(guo)社團組織(zhi)不發達，把(ba)一定數(shu)(shu)額的(de)(de)直(zhi)接補貼發放到(dao)(dao)數(shu)(shu)量龐大的(de)(de)農(nong)民(min)手(shou)中(zhong)(zhong)的(de)(de)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)組織(zhi)成本(ben)較高(gao)(gao)。每(mei)(mei)年數(shu)(shu)百億元的(de)(de)補貼，最后到(dao)(dao)農(nong)民(min)手(shou)中(zhong)(zhong)僅是(shi)每(mei)(mei)畝地十幾(ji)(ji)或者幾(ji)(ji)十塊錢。其次，政(zheng)(zheng)(zheng)府實行(xing)糧(liang)食價(jia)格(ge)支持(chi)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)，一方面在增(zeng)加農(nong)民(min)收入和抑制通(tong)脹、控(kong)制物(wu)價(jia)的(de)(de)雙重(zhong)壓力(li)下，增(zeng)加了(le)調控(kong)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)的(de)(de)難度(du)；另一方面，國(guo)有糧(liang)食購(gou)銷企業作(zuo)(zuo)為(wei)最低收購(gou)價(jia)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)的(de)(de)載體，承擔政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)與市(shi)場(chang)的(de)(de)雙重(zhong)職能(neng)，轉(zhuan)移(yi)了(le)企業外部市(shi)場(chang)競爭(zheng)壓力(li)，弱(ruo)化(hua)了(le)企業的(de)(de)競爭(zheng)意識。同(tong)時由于其干預正常的(de)(de)市(shi)場(chang)價(jia)格(ge)，政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)力(li)度(du)很難把(ba)握，對企業改革(ge)和市(shi)場(chang)機(ji)制作(zuo)(zuo)用(yong)又產生了(le)負面效果。
第四，糧(liang)(liang)食支持(chi)政(zheng)策(ce)(ce)機(ji)制(zhi)還需(xu)完(wan)善，糧(liang)(liang)食支持(chi)政(zheng)策(ce)(ce)體系有待(dai)進(jin)一(yi)(yi)步健全(quan)。最(zui)低(di)(di)(di)收(shou)購(gou)價(jia)(jia)(jia)為(wei)主(zhu)的(de)(de)糧(liang)(liang)食價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)支持(chi)政(zheng)策(ce)(ce)，受到了地(di)方政(zheng)府和農(nong)民的(de)(de)歡迎。但(dan)同時也存(cun)在一(yi)(yi)些問題，主(zhu)要(yao)是最(zui)低(di)(di)(di)收(shou)購(gou)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)水(shui)平的(de)(de)高低(di)(di)(di)確定機(ji)制(zhi)有待(dai)進(jin)一(yi)(yi)步完(wan)善。如果某糧(liang)(liang)食品種的(de)(de)最(zui)低(di)(di)(di)收(shou)購(gou)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)水(shui)平偏高，中央和地(di)方儲備企業入市(shi)后(hou)，影(ying)響了其他市(shi)場主(zhu)體的(de)(de)正常經(jing)營；反之，如果某糧(liang)(liang)食品種的(de)(de)最(zui)低(di)(di)(di)收(shou)購(gou)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)水(shui)平偏低(di)(di)(di)，農(nong)民不能得到有效(xiao)保(bao)護，可能影(ying)響農(nong)民的(de)(de)種糧(liang)(liang)積(ji)極(ji)性。此外(wai)，最(zui)低(di)(di)(di)收(shou)購(gou)價(jia)(jia)(jia)政(zheng)策(ce)(ce)的(de)(de)費用補貼機(ji)制(zhi)和監管機(ji)制(zhi)等(deng)仍(reng)需(xu)進(jin)一(yi)(yi)步完(wan)善。
高補貼是方向？
針對上述(shu)種種問題，有人建(jian)議，應(ying)(ying)“以(yi)高補貼應(ying)(ying)對高成本(ben)，化解高風險，突破瓶頸(jing)制約”。
但不(bu)少權(quan)威(wei)人(ren)士(shi)認為(wei)(wei)，這(zhe)種提議的(de)可實施性(xing)其(qi)實非常(chang)有(you)限(xian)。因為(wei)(wei)，按照中國加入(ru)世(shi)貿組織(zhi)時(shi)做出(chu)的(de)承諾，中國對于農業(ye)的(de)補貼(tie)(tie)，不(bu)得超過其(qi)當年農業(ye)生產(chan)總值的(de)8.5％。在此范圍(wei)內，為(wei)(wei)進行(xing)農業(ye)政策(ce)補貼(tie)(tie)的(de)微量(liang)允許空(kong)間(jian)，如是則形成了農業(ye)補貼(tie)(tie)的(de)“天花板”。
按照國(guo)研中(zhong)心《中(zhong)國(guo)糧食調(diao)控》一書計(ji)算，中(zhong)國(guo)2010年農業總產值為62897億元(yuan)，其(qi)補(bu)(bu)貼微量允(yun)許(xu)空間為5346億元(yuan)。測算表明(ming)，目(mu)前中(zhong)國(guo)糧油產品的價格支持，除稻(dao)谷(gu)、小麥還有一定空間外(wai)，其(qi)他已經逼近世貿組織允(yun)許(xu)進行(xing)補(bu)(bu)貼的上限(xian)。
即使是稻谷、小麥這(zhe)兩(liang)個(ge)品種，微量(liang)允許(xu)空間也分(fen)別僅有(you)323.89億元和141.40億元。一旦啟動干(gan)預性收(shou)購(gou)，就有(you)可能(neng)突破微量(liang)允許(xu)水(shui)平。這(zhe)意味(wei)著，今后中(zhong)國基(ji)本沒有(you)通(tong)過大幅度(du)提(ti)高(gao)最低收(shou)購(gou)價、臨(lin)時收(shou)儲價來提(ti)升國內農民種糧積極(ji)性的可能(neng)。因(yin)此(ci)，尋(xun)求(qiu)其他輔助手(shou)段，勢成燃(ran)眉。
廣義的中國糧(liang)(liang)食(shi)調控手段，主要包括(kuo)價格支持、直接補貼、糧(liang)(liang)食(shi)儲(chu)備、政策(ce)性糧(liang)(liang)食(shi)銷售、糧(liang)(liang)食(shi)加(jia)工產業政策(ce)、糧(liang)(liang)食(shi)進出(chu)口調節、糧(liang)(liang)食(shi)市(shi)場行政干預等(deng)。
這套體(ti)系逐漸建立的起點是中國(guo)(guo)加入(ru)世貿組織，其加速發展則受益于2004年起中國(guo)(guo)開(kai)始(shi)實(shi)行(xing)的糧食(shi)市場(chang)化(hua)改革。自此之后(hou)，中國(guo)(guo)逐步(bu)開(kai)始(shi)對種糧農(nong)民給(gei)予直接補(bu)貼、農(nong)資綜合補(bu)貼、良(liang)種補(bu)貼等補(bu)貼，并開(kai)始(shi)對主要(yao)糧食(shi)產(chan)品稻谷和小麥實(shi)行(xing)最(zui)低收購(gou)價政(zheng)策。
2008年以(yi)來，中國又開始(shi)對主產區玉米(mi)、大豆、油菜籽實行臨時收(shou)儲措施。以(yi)此(ci)為(wei)標(biao)志，中國以(yi)補貼和價格支持(chi)為(wei)基礎的(de)糧食(shi)調控(kong)制度得以(yi)基本建立。
財(cai)政部財(cai)科(ke)所一份報告指出(chu)，中國糧(liang)食調控制度有幾個特點(dian)：一是(shi)價(jia)格支(zhi)持政策成為補貼支(zhi)持農(nong)(nong)業(ye)的基礎(chu)性措施；二是(shi)政策性補貼由流通環(huan)節轉向生(sheng)產(chan)環(huan)節，對(dui)農(nong)(nong)民直接補貼逐步(bu)成為支(zhi)持農(nong)(nong)業(ye)的重(zhong)要方式；三是(shi)農(nong)(nong)業(ye)補貼總額和支(zhi)持水平大(da)(da)幅(fu)度提高；四是(shi)農(nong)(nong)民負擔大(da)(da)幅(fu)度減輕。
但(dan)結(jie)合實踐經(jing)驗來看，這套體(ti)系仍存在一系列亟須調整的地方。
首先，中(zhong)國的農(nong)業(ye)補貼分散到每個(ge)農(nong)民身(shen)上的數量(liang)有限，已出現“中(zhong)央當投入、農(nong)民當收入、地(di)方當負擔”現象。
以(yi)2011年三項糧食(shi)直補為例，其總額已占(zhan)到(dao)了每畝耕地凈利潤的(de)30％，在(zai)農民收入(ru)中(zhong)，補貼收入(ru)已占(zhan)到(dao)了總收入(ru)的(de)8％。
矛盾在于：中央對(dui)農(nong)業(ye)的補(bu)貼本(ben)(ben)意是希望農(nong)民(min)將其(qi)投入(ru)生(sheng)(sheng)產(chan)，改進生(sheng)(sheng)產(chan)設(she)施，但后者則將錢(qian)徹底當作(zuo)其(qi)收入(ru)來源，他們依然沿用過去的生(sheng)(sheng)產(chan)方式，糧食(shi)等(deng)農(nong)產(chan)品的生(sheng)(sheng)產(chan)成本(ben)(ben)因此并未得到降低。
因(yin)為補貼在(zai)全國范(fan)圍(wei)內進行平均，糧食(shi)主產(chan)區并未(wei)因(yin)多產(chan)糧食(shi)而(er)獲(huo)得更多的(de)(de)額(e)外補貼，故其積極性受(shou)到了相當(dang)大程度的(de)(de)影響。“我(wo)希望種(zhong)糧食(shi)能夠(gou)有尊(zun)嚴，但現在(zai)往往因(yin)為不(bu)出政績(ji)，讓人感覺不(bu)到這種(zhong)尊(zun)嚴。”在(zai)一次農業(ye)會議上，東北一位主管糧食(shi)生產(chan)的(de)(de)副省長表示。
近兩三年來，伴隨著糧食宏觀(guan)調控機制的不斷強化(hua)，糧食市場政策化(hua)還出現了明顯的負(fu)面溢出效應(ying)。
所(suo)謂糧(liang)(liang)(liang)食(shi)(shi)市(shi)(shi)場(chang)政(zheng)(zheng)策(ce)化(hua)，是指(zhi)2004年(nian)糧(liang)(liang)(liang)食(shi)(shi)流通體(ti)制市(shi)(shi)場(chang)化(hua)改(gai)革以來(lai)，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)通過實施最低收購價(jia)、臨時收儲(chu)、政(zheng)(zheng)策(ce)性收儲(chu)糧(liang)(liang)(liang)食(shi)(shi)拍賣(mai)等市(shi)(shi)場(chang)干(gan)預政(zheng)(zheng)策(ce)，掌握了市(shi)(shi)場(chang)上(shang)的大部分糧(liang)(liang)(liang)源，糧(liang)(liang)(liang)食(shi)(shi)市(shi)(shi)場(chang)供應主要依賴(lai)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)拍賣(mai)政(zheng)(zheng)策(ce)性糧(liang)(liang)(liang)食(shi)(shi)庫存(cun)，形成了政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)調控政(zheng)(zheng)策(ce)主導糧(liang)(liang)(liang)食(shi)(shi)市(shi)(shi)場(chang)基本(ben)走向的格局。
自2008年(nian)起，政府連續多(duo)年(nian)提高小麥和稻谷的(de)最低收購價格，如此則向市場發出(chu)了(le)強烈的(de)托底信號(hao)，市場亦因此逐(zhu)步形成了(le)糧(liang)價只(zhi)漲不跌的(de)預期。產區(qu)農民惜售(shou)心(xin)理也(ye)因此日益增強，售(shou)糧(liang)節奏(zou)出(chu)現(xian)明(ming)顯變化。
一般而(er)(er)言，進入1月后(hou)，本應(ying)是農(nong)民集中售(shou)糧高峰(feng)期，由于(yu)有(you)臨時收儲和補貼收購(gou)等托市政策托底，農(nong)民預(yu)期玉米價格有(you)上漲(zhang)空間，因(yin)此(ci)持(chi)糧待漲(zhang)、擇機而(er)(er)售(shou)，售(shou)糧進展(zhan)緩慢(man)，導致(zhi)市場供應(ying)不(bu)足，而(er)(er)加工企(qi)業(ye)抬價收購(gou)，又助長了(le)農(nong)民惜售(shou)心理(li)，因(yin)此(ci)形成了(le)惡性循環。
此舉“不(bu)僅(jin)不(bu)利于(yu)推進糧(liang)食市(shi)場化改(gai)革，而(er)且對糧(liang)食行業(ye)發(fa)展和競爭力提升(sheng)形成嚴(yan)峻挑戰”。程國(guo)強稱(cheng)。
政策調整“在路上”
諸種(zhong)因(yin)素倒逼之下，糧食調控政策調整已經到了關鍵期，改(gai)革可能加速。
目(mu)前(qian)得到(dao)普遍認同的(de)(de)基(ji)本政(zheng)策調(diao)整框架為：穩步(bu)增(zeng)(zeng)加(jia)總量，確保每年補(bu)(bu)貼(tie)(tie)增(zeng)(zeng)幅不低于財(cai)政(zheng)收入增(zeng)(zeng)幅，農業補(bu)(bu)貼(tie)(tie)占農業增(zeng)(zeng)加(jia)值的(de)(de)比(bi)重應(ying)從目(mu)前(qian)的(de)(de)5％逐步(bu)提高到(dao)8％，將(jiang)補(bu)(bu)貼(tie)(tie)空(kong)間用到(dao)最足；優化補(bu)(bu)貼(tie)(tie)結構，補(bu)(bu)貼(tie)(tie)品種(zhong)、環(huan)節、生產對象(xiang)；農業污染問題日益(yi)嚴峻，應(ying)考慮將(jiang)治(zhi)理污染納(na)入農業補(bu)(bu)貼(tie)(tie)的(de)(de)政(zheng)策體系當(dang)中。
也(ye)有學者(zhe)指出：糧(liang)(liang)價調控的根本著(zhu)眼點應該是讓(rang)中國的糧(liang)(liang)食(shi)生產具備(bei)核心競爭力(li)。目前(qian)一系列調控政(zheng)策(ce)大多(duo)僅有臨時性效果，缺乏(fa)明確的核心政(zheng)策(ce)導向。
有發改委相關(guan)官員向《財(cai)經》記者透露(lu)，為了緩解上述糧(liang)價調控中的(de)難題，目(mu)前正在研究通過兩項(xiang)較(jiao)有“突(tu)破性(xing)”進(jin)展的(de)調控政策。
其(qi)一(yi)，為(wei)了(le)鼓勵主產區(qu)(qu)(qu)多生(sheng)產糧(liang)食，多向(xiang)外地調(diao)(diao)糧(liang)，主產區(qu)(qu)(qu)利益補償機制(zhi)正在(zai)研(yan)究制(zhi)定之中(zhong)。目前的(de)政策(ce)框(kuang)架設(she)定為(wei)：既(ji)根據調(diao)(diao)出數量(liang)對調(diao)(diao)出地區(qu)(qu)(qu)進行(xing)補貼，也(ye)由銷區(qu)(qu)(qu)對產區(qu)(qu)(qu)進行(xing)補償。“非議不少，但為(wei)了(le)保證糧(liang)食安全，調(diao)(diao)整是(shi)一(yi)定要進行(xing)的(de)。”上述官(guan)員(yuan)稱(cheng)。
除(chu)此之外(wai)，另外(wai)一(yi)個有(you)望(wang)盡快提(ti)上(shang)議事日程的(de)，是進行糧食價(jia)格形成(cheng)體制(zhi)的(de)調整。可能的(de)方(fang)案之一(yi)，是建立目(mu)標價(jia)格制(zhi)度，實(shi)施差價(jia)補(bu)貼，以此完(wan)善糧食等農產品的(de)價(jia)格形成(cheng)機制(zhi)，保障農民的(de)合理收(shou)益，提(ti)高其種糧積極性。
所謂目(mu)標(biao)價(jia)格(ge)制度(du)，指的(de)(de)是國家或(huo)某一地區綜合一定時(shi)期內種植(zhi)成本的(de)(de)實際增長和(he)農(nong)(nong)民(min)的(de)(de)合理收益等因素，制定一種政策性參(can)考價(jia)格(ge)。以農(nong)(nong)業部農(nong)(nong)村經濟研究(jiu)中心提出的(de)(de)大豆(dou)目(mu)標(biao)價(jia)格(ge)補(bu)貼(tie)制度(du)為例：如(ru)果(guo)市場(chang)(chang)價(jia)格(ge)低于目(mu)標(biao)價(jia)格(ge)，按(an)兩(liang)者的(de)(de)價(jia)差核定補(bu)貼(tie)額，由政府直接補(bu)貼(tie)給農(nong)(nong)民(min)；如(ru)市場(chang)(chang)價(jia)格(ge)高于目(mu)標(biao)價(jia)格(ge)，則不啟(qi)動。
這種補貼制(zhi)度，是在糧食購銷放(fang)開(kai)、價(jia)(jia)格(ge)(ge)由市(shi)場(chang)形(xing)成前提(ti)下制(zhi)定和展開(kai)的，不同于托市(shi)、臨(lin)儲等(deng)對市(shi)場(chang)進行直接價(jia)(jia)格(ge)(ge)干預的政府定價(jia)(jia)形(xing)式。其(qi)好(hao)處為，目標價(jia)(jia)格(ge)(ge)通過(guo)直接補貼給農民，間(jian)接作用于市(shi)場(chang)，是對市(shi)場(chang)價(jia)(jia)格(ge)(ge)的間(jian)接調控，有(you)利于避(bi)免市(shi)場(chang)價(jia)(jia)格(ge)(ge)信號的扭曲和失真。
但這項(xiang)改革(ge)的難度(du)并不小(xiao)。“對(dui)目標價格(ge)進行(xing)(xing)補貼(tie)(tie)，涉及到(dao)一(yi)(yi)系(xi)列體(ti)制性變革(ge)。”相(xiang)關研(yan)究人士指出。最(zui)困難的地方之一(yi)(yi)，在(zai)(zai)于目標價格(ge)如何(he)確立。其次則是如何(he)測算農民接受補貼(tie)(tie)的范圍和強度(du)，是按照面積、產量還(huan)是商品糧數量進行(xing)(xing)補貼(tie)(tie)，現在(zai)(zai)尚無定論。
不管以(yi)何種(zhong)(zhong)(zhong)標準進(jin)行(xing)補貼(tie)，目前都存(cun)在著一定的技術難度。因為農民到底(di)種(zhong)(zhong)(zhong)植了(le)多(duo)少(shao)耕地，產量到底(di)是多(duo)少(shao)，均是一筆糊涂(tu)賬。可能的方案之(zhi)一，是通過衛(wei)星遙(yao)感技術進(jin)行(xing)測算(suan)，然后根據種(zhong)(zhong)(zhong)植面(mian)積(ji)和(he)產量，將補貼(tie)包干(gan)到省，由(you)其來發放補貼(tie)。
今年8月(yue)，一份由國(guo)家發改(gai)委(wei)上報的重點針對糧食托市收儲改(gai)革(ge)的方案未能(neng)獲得國(guo)務院最終審核，其被否的原(yuan)因之一，正是上述難題。
知悉情況(kuang)的(de)(de)人士向《財經(jing)》記者表示：因補貼政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴(lai)比較(jiao)嚴重(zhong)。所(suo)以相(xiang)關決策(ce)(ce)部門(men)在進行改(gai)革(ge)時往往比較(jiao)慎重(zhong)，因此(ci)，對于任何相(xiang)關政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)的(de)(de)進展速(su)度(du)，都不應(ying)過分(fen)樂觀。
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【報告五】
作為典型(xing)的資本(ben)密集型(xing)行業，海外農(nong)業生產要在土地開發、水利建設、品種(zhong)繁育、機械購置、道路修(xiu)建、加工和儲(chu)運等諸(zhu)多方面進行多重(zhong)巨額投入。而(er)在幾乎所有(you)方面，中(zhong)國暫時(shi)都(dou)還沒做(zuo)好準備
海外農業之難
1985年(nian)3月，中國(guo)一(yi)支遠洋船隊起航(hang)開赴(fu)西非(fei)海岸，是(shi)為(wei)中國(guo)以(yi)企業(ye)為(wei)主的農業(ye)走(zou)(zou)出去的第一(yi)次(ci)。在(zai)此之前，中國(guo)農業(ye)走(zou)(zou)出去大多(duo)數(shu)是(shi)承擔國(guo)家(jia)的對外援助(zhu)項目。
走出去回眸
而在經(jing)歷了(le)2004年(nian)國(guo)內(nei)大豆企業(ye)與國(guo)際(ji)供貨商(shang)之間(jian)的(de)價格風波之后(hou)，一些(xie)(xie)企業(ye)開始(shi)自發在巴(ba)西、阿(a)根(gen)廷等國(guo)種植大豆以(yi)確保國(guo)內(nei)供應(ying)。但因為缺(que)乏根(gen)基，這些(xie)(xie)零星的(de)嘗試(shi)，大多未成氣候。
2006年時，隨著(zhu)國內糧食安全緊張狀況(kuang)加(jia)劇(ju)，中央政(zheng)府開始出臺支(zhi)持農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)(ye)走(zou)出去的(de)(de)政(zheng)策(ce)。商務部(bu)(bu)、農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)(ye)部(bu)(bu)和財政(zheng)部(bu)(bu)聯合(he)下發(fa)了(le)《關于加(jia)快實施農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)(ye)“走(zou)出去”戰略的(de)(de)若(ruo)干意見》，農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)(ye)部(bu)(bu)還專門(men)制定了(le)《農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)(ye)“走(zou)出去”發(fa)展(zhan)規劃》。同年，商務部(bu)(bu)、農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)(ye)部(bu)(bu)和財政(zheng)部(bu)(bu)牽頭成立(li)了(le)由十(shi)個部(bu)(bu)門(men)組成的(de)(de)農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)(ye)“走(zou)出去”工作部(bu)(bu)際工作協調領(ling)導小組。
2008年舉行的中(zhong)央(yang)十七屆三中(zhong)全會指出：擴大農(nong)業對外(wai)開放要堅持“引進來”“走出去”相結合，提高統籌(chou)利用兩(liang)個市場和(he)資源的能(neng)力。同年，商務部和(he)農(nong)業部牽頭(tou)成(cheng)立了(le)由14個部門(men)組(zu)成(cheng)的境外(wai)農(nong)業資源開發(fa)部際工作機制。
雖(sui)然在2010年時(shi)，農(nong)業部部長(chang)韓(han)長(chang)賦就(jiu)表(biao)示，中(zhong)國實施農(nong)業“走出去”戰(zhan)(zhan)略(lve)的(de)(de)時(shi)機和(he)條件(jian)已(yi)經成熟，但(dan)不(bu)管是上述(shu)協調小(xiao)組(zu)還(huan)是部際工作(zuo)機制，在此期(qi)間，均未做實，仍是相(xiang)對務虛的(de)(de)體系。而此時(shi)中(zhong)國的(de)(de)海(hai)外農(nong)業戰(zhan)(zhan)略(lve)意圖到底(di)為何，實際也(ye)處于模糊的(de)(de)狀態之中(zhong)。
進(jin)(jin)口(kou)的(de)(de)趨勢正是在這種(zhong)模糊性之(zhi)下日益做大：中(zhong)國(guo)的(de)(de)糧(liang)食進(jin)(jin)口(kou)主(zhu)要集(ji)中(zhong)于(yu)美(mei)(mei)國(guo)、巴西、阿(a)根廷等國(guo)家，集(ji)中(zhong)度甚至超過石油主(zhu)產地。以美(mei)(mei)國(guo)為例，2012年時，中(zhong)國(guo)從美(mei)(mei)國(guo)進(jin)(jin)口(kou)大豆占當年中(zhong)國(guo)大豆進(jin)(jin)口(kou)總量的(de)(de)44.5％（2597萬(wan)噸）；從美(mei)(mei)國(guo)進(jin)(jin)口(kou)玉米占玉米進(jin)(jin)口(kou)總量的(de)(de)98.1％（511萬(wan)噸）。從2001年到2012年，中(zhong)美(mei)(mei)農(nong)產品貿易逆差(cha)為214.9億美(mei)(mei)元(yuan)，占中(zhong)國(guo)農(nong)產品貿易逆差(cha)的(de)(de)43.7％。
為了對(dui)這種情況進行扭轉(zhuan)，2012年2月，陳錫文在國(guo)新辦新聞發布(bu)會上(shang)的(de)態度(du)，被認為是(shi)(shi)代(dai)表了官(guan)方最新的(de)態度(du)。他強(qiang)調，在中國(guo)農業“走(zou)出去(qu)”的(de)戰(zhan)略實(shi)施(shi)過程中，重(zhong)要的(de)是(shi)(shi)爭取雙贏(ying)和多贏(ying)的(de)格局(ju)。可以到一(yi)些(xie)糧油的(de)出口(kou)國(guo)家去(qu)設(she)立(li)農產品(pin)的(de)初級加(jia)工廠，幫助當(dang)地(di)擴大就業，也把一(yi)部(bu)分企(qi)業的(de)利潤和稅收留(liu)在當(dang)地(di)。還可以采(cai)取技術和經濟(ji)的(de)援助措(cuo)施(shi)，加(jia)大對(dui)非洲地(di)區的(de)援助。
他還提出(chu)了另外一個重要(yao)觀點(dian)：中(zhong)國(guo)在海外投資農業(ye)，產(chan)品并不一定(ding)要(yao)運回中(zhong)國(guo)。“我們堅信(xin)一條，只要(yao)有糧(liang)(liang)食增(zeng)產(chan)潛力(li)(li)的(de)地方(fang)，能(neng)把這些潛力(li)(li)發揮出(chu)來，全(quan)球的(de)糧(liang)(liang)食供(gong)給能(neng)力(li)(li)增(zeng)加(jia)，對中(zhong)國(guo)的(de)糧(liang)(liang)食安(an)全(quan)就是一個非(fei)常(chang)大的(de)支持。”
多(duo)方(fang)推動之下，國(guo)家發改(gai)委(wei)于今年開始起草“農業‘走(zou)出(chu)去(qu)’戰略(lve)規劃(hua)”。其中，未來國(guo)內企業到境外投(tou)資“農、林、漁（業）”，都將獲得包括(kuo)財政(zheng)、金融、稅收和(he)保險在(zai)內的一系列政(zheng)策支(zhi)持(chi)。
中國海外農業戰略草圖
按照(zhao)農(nong)業部《農(nong)業走出(chu)去研究(jiu)》課(ke)題組的(de)相關研究(jiu)報告，中(zhong)國(guo)(guo)(guo)農(nong)業走出(chu)去的(de)主要戰略目(mu)標(biao)，共(gong)分(fen)(fen)為四個(ge)：一、充分(fen)(fen)利用國(guo)(guo)(guo)外(wai)資源，保障中(zhong)國(guo)(guo)(guo)農(nong)產品有效供應；二(er)、充分(fen)(fen)利用國(guo)(guo)(guo)外(wai)市場，消化國(guo)(guo)(guo)內(nei)部分(fen)(fen)優勢農(nong)產品剩(sheng)余；三、充分(fen)(fen)利用國(guo)(guo)(guo)外(wai)先進技術，全(quan)面提升中(zhong)國(guo)(guo)(guo)農(nong)業國(guo)(guo)(guo)際(ji)競爭力；四、增加國(guo)(guo)(guo)家(jia)、企業、農(nong)民收入的(de)目(mu)標(biao)。
為(wei)了實(shi)現這些(xie)目標(biao)，具(ju)體的(de)規(gui)劃是：
首(shou)先，農(nong)業對(dui)外直(zhi)接投(tou)資(zi)(zi)方式。應(ying)盡量減少購買資(zi)(zi)源（如土地）的(de)形式，以直(zhi)接投(tou)資(zi)(zi)和訂單(dan)農(nong)業形式參與農(nong)業投(tou)資(zi)(zi)，可實現(xian)技(ji)術、標準和技(ji)能(neng)的(de)轉讓(rang)，以更(geng)好地獲得信(xin)貸和市場(chang)。目(mu)前，發達國(guo)家(jia)的(de)跨國(guo)公(gong)司在全(quan)球(qiu)范(fan)圍內開展訂單(dan)農(nong)業遍及110多個國(guo)家(jia)和地區。生產(chan)范(fan)圍涵蓋(gai)多重，占(zhan)農(nong)產(chan)品的(de)總(zong)量份額(e)很大。
其(qi)次，農(nong)業對(dui)外直(zhi)接投(tou)資領域。目前農(nong)業對(dui)外直(zhi)接投(tou)資主要集中在(zai)(zai)生產環(huan)節(jie)。借(jie)鑒(jian)發達(da)國(guo)家經驗，應(ying)(ying)該不斷擴展，還應(ying)(ying)向流通、加工(gong)等環(huan)節(jie)延伸。應(ying)(ying)重視在(zai)(zai)國(guo)外直(zhi)接建設倉儲(chu)、碼頭(tou)、加工(gong)等物流設施(shi)。根(gen)據目前中國(guo)農(nong)業對(dui)外直(zhi)接投(tou)資的分布特點，急需在(zai)(zai)以下幾個國(guo)家和地區建立(li)倉儲(chu)、碼頭(tou)等物流設施(shi)：在(zai)(zai)巴西、俄羅斯建立(li)大豆收(shou)儲(chu)體系、倉儲(chu)物流體系；在(zai)(zai)東南(nan)亞興建鮮活農(nong)產品(pin)物流設施(shi)等；在(zai)(zai)智利、秘魯(lu)等漁場建立(li)港(gang)口、儲(chu)運、加工(gong)物流體系。
第三，農業(ye)對外(wai)(wai)直(zhi)接投資(zi)區域(yu)。應(ying)選擇“周(zhou)邊、非洲、拉美、西方”四大地域(yu)作為農業(ye)對外(wai)(wai)直(zhi)接投資(zi)戰(zhan)略區域(yu)。
而在具體的(de)實踐當中，則(ze)應“以民間投(tou)資(zi)(zi)為主，政(zheng)府(fu)援助為輔；重視長遠經濟利益，兼(jian)顧政(zheng)治利益和短期商(shang)業利益；以擴大當地供給為主，兼(jian)顧向本國市(shi)場輸出(chu)(chu)；遵守投(tou)資(zi)(zi)地的(de)法規，認真履行(xing)投(tou)資(zi)(zi)者(zhe)的(de)社會責任，發展與投(tou)資(zi)(zi)地農(nong)民、企(qi)業和國家的(de)合作共贏(ying)關(guan)系”。這份報(bao)告指出(chu)(chu)。
就目前實(shi)踐(jian)來看(kan)，目前的中(zhong)國(guo)海外(wai)農(nong)業投(tou)資，仍然以建(jian)立(li)海外(wai)油(you)料基地，增加(jia)外(wai)部油(you)料供給為主線。中(zhong)國(guo)社科院農(nong)村發展研究(jiu)所(suo)副研究(jiu)員(yuan)廖(liao)永松則就此(ci)分析指出(chu)：在大宗農(nong)產品的全球(qiu)布(bu)局上，中(zhong)國(guo)“走出(chu)去”的思路是很清晰的。
“中國(guo)與國(guo)際上其(qi)他國(guo)家簽署協(xie)議，中亞(ya)主要(yao)是(shi)為了進(jin)口小(xiao)麥，南亞(ya)、東南亞(ya)是(shi)為了水稻，美洲是(shi)為了大(da)豆(dou)、玉米，非洲的(de)(de)援(yuan)助(zhu)性(xing)質較(jiao)為明顯(xian)。”廖永(yong)松說(shuo)，“在中亞(ya)、非洲、俄羅斯遠東等海(hai)外(wai)地區進(jin)行大(da)宗農產品(pin)布局(ju)的(de)(de)潛力很大(da)。不過對于中國(guo)政府來說(shuo)，這其(qi)中有(you)多方面的(de)(de)考慮：一是(shi)地緣(yuan)政治，二是(shi)糧(liang)食(shi)安全(quan)，三(san)是(shi)戰略性(xing)考慮。”
目前概況
從(cong)總量(liang)上(shang)看：2004年(nian)－2010年(nian)，中(zhong)國農(nong)林牧漁對(dui)外(wai)直接投(tou)資的存(cun)量(liang)從(cong)8.34億(yi)美元(yuan)增長到(dao)26.12億(yi)美元(yuan)，增長2.1倍(bei)，年(nian)均增長21.0％；2003年(nian)－2010年(nian)，中(zhong)國農(nong)林牧漁對(dui)外(wai)直接投(tou)資的流量(liang)從(cong)0.83億(yi)美元(yuan)增長到(dao)5.34億(yi)美元(yuan)，增長5.6倍(bei)，年(nian)均增長30.8％。
從區域分布看(kan)：中國農業走出去(qu)已(yi)遍及全球五大洲。據《財經》記者不完全統(tong)計顯示：目前全國有300多家企業在(zai)全球46個國家或地區開(kai)展農業資源合作開(kai)發，從業人員6萬余(yu)人，開(kai)發土地30余(yu)萬公頃。總的(de)來(lai)看(kan)，比(bi)較集中分布在(zai)東南(nan)亞、俄羅斯、南(nan)美洲及非洲。
從行業(ye)(ye)(ye)分布看：總的(de)來(lai)說，發(fa)展規模較大、速(su)度較快的(de)產品(pin)和行業(ye)(ye)(ye)主要集中(zhong)在(zai)中(zhong)國(guo)國(guo)內需求旺盛而自(zi)我生產比較優勢(shi)不強的(de)產品(pin)或產業(ye)(ye)(ye)，主要包(bao)括大豆、玉米、水稻、天(tian)然橡膠(jiao)、棕櫚油(you)、木薯的(de)種(zhong)植、加工、相關倉儲物流設施的(de)建設以(yi)及遠洋漁業(ye)(ye)(ye)等。
從經營方式(shi)(shi)看：企業(ye)最初大(da)多(duo)以獨資(zi)形(xing)式(shi)(shi)進行境外開(kai)發(fa)，目前(qian)企業(ye)大(da)多(duo)以合資(zi)形(xing)式(shi)(shi)進行開(kai)發(fa)。從發(fa)展模式(shi)(shi)上來看，有“公(gong)司+農戶”模式(shi)(shi)，有直接新建、收購(gou)或租用生(sheng)產基(ji)地或加工廠的(de)，還有直接利(li)用當地的(de)生(sheng)產服務體系的(de)，等等。
三種模式
一、“國家隊”模式
1.重(zhong)慶糧(liang)食集(ji)團(tuan)(tuan)（下稱“重(zhong)糧(liang)集(ji)團(tuan)(tuan)”）。重(zhong)糧(liang)集(ji)團(tuan)(tuan)是由市政府出資、將原重(zhong)慶糧(liang)油集(ji)團(tuan)(tuan)以及(ji)全市300多家國(guo)有糧(liang)食企業(ye)通過資產重(zhong)組整(zheng)合(he)而成，2008年2月26日(ri)正式(shi)掛牌(pai)成立。2011年4月，該集(ji)團(tuan)(tuan)正式(shi)公布(bu)投(tou)資25.03億元在(zai)(zai)巴(ba)西建設(she)大(da)豆基地。這是目前(qian)為止中國(guo)糧(liang)油業(ye)海外最(zui)大(da)規模的(de)一筆投(tou)資。2011年底，該集(ji)團(tuan)(tuan)已將40萬噸在(zai)(zai)巴(ba)西生產的(de)大(da)豆分批(pi)運抵回國(guo)。
根據重(zhong)(zhong)慶市政府(fu)方面的說法，重(zhong)(zhong)糧集(ji)團未來幾年運(yun)回國(guo)內(nei)的大豆將可達1000萬噸。除此之外，“十二五”期間，它還將在巴(ba)西、阿根廷(ting)、加(jia)拿大等(deng)地建成五個境(jing)外大豆、油菜等(deng)農(nong)產(chan)品(pin)生產(chan)加(jia)工(gong)基地。
2.中(zhong)(zhong)糧集(ji)團。作為(wei)中(zhong)(zhong)國(guo)最大的(de)糧油食品貿(mao)易及糧油食品加工企業，中(zhong)(zhong)糧集(ji)團曾(ceng)經兩次出擊(ji)收購澳(ao)大利亞糖(tang)業巨頭(tou)。2011年(nian)7月19日，中(zhong)(zhong)糧集(ji)團在(zai)兩大跨國(guo)糧商邦吉、路(lu)易達孚的(de)夾擊(ji)中(zhong)(zhong)脫(tuo)穎而出，成功并(bing)購澳(ao)大利亞塔利（Tully）糖(tang)業公(gong)司(si)接近99％的(de)股份(fen)，但隨(sui)后(hou)中(zhong)(zhong)糧在(zai)并(bing)購另一家澳(ao)大利亞糖(tang)業巨頭(tou)公(gong)司(si)時，敗給了新加坡豐益國(guo)際。
目(mu)(mu)前(qian)，中糧正繼(ji)續尋(xun)找可行的(de)海(hai)外投資機會和目(mu)(mu)標，通過并購等方式積(ji)極“走(zou)出(chu)去”。未(wei)來幾年(nian)在(zai)境外發展的(de)主要目(mu)(mu)標是擴大(da)大(da)豆、木薯、酒及糖等業(ye)務。
3.黑龍江農(nong)墾總局。計劃到2015年，在俄羅斯、巴西、菲律賓等國家和地區建設(she)糧食種植、畜牧養殖(zhi)、木材采伐等類“域(yu)外墾區”超(chao)過4000萬畝。
4.國家(jia)開發(fa)銀行。作為中非合作論壇峰會的成果，國家(jia)開發(fa)銀行2007年出資成立中非發(fa)展(zhan)基金。2010年，中農(nong)(nong)發(fa)和中非發(fa)展(zhan)基金聯合成立中非農(nong)(nong)業投(tou)資有限(xian)公(gong)司（中非農(nong)(nong)投(tou)），并在收(shou)購一(yi)個農(nong)(nong)場后改名為中非農(nong)(nong)投(tou)坦桑尼亞公(gong)司。
5.中農發集團。重(zhong)點是(shi)在(zai)非洲、南(nan)美、澳洲、東南(nan)亞開發農業(ye)、漁(yu)業(ye)等資源，未(wei)來(lai)三(san)五年內開發利(li)用境外農業(ye)土(tu)地的(de)目標是(shi)1000萬－3000萬畝(mu)。
二、中烏合作模式
2012年，中(zhong)國進(jin)出口(kou)銀行與烏克蘭方(fang)面簽(qian)訂(ding)了(le)“貸款換糧食作物”農業貸款合同。烏克蘭向(xiang)中(zhong)國供(gong)應玉米，以此(ci)換取中(zhong)方(fang)提供(gong)的30億美元(yuan)信貸額(e)度(du)。這種模式在中(zhong)國歷史(shi)上還(huan)是(shi)第一次。
此外，兩國還在烏(wu)克蘭共同設立了一個聯合建設項目(mu)基(ji)金，2013年可望(wang)獲得6億美元出資。
三、 民(min)營企(qi)業(ye)自發“走出去(qu)”模式
2004年(nian)經歷大豆價格(ge)風波后，一些中國農企開始(shi)在(zai)巴西(xi)(xi)、阿(a)根(gen)廷和俄羅斯等國種植(zhi)大豆以確保(bao)國內供(gong)應。大多(duo)未(wei)成氣候(hou)，成功(gong)的(de)有(you)浙江福(fu)地(di)(di)農業(ye)公司。2007年(nian)，它在(zai)巴西(xi)(xi)的(de)托坎(kan)廷斯州(zhou)和南里奧格(ge)蘭德(de)州(zhou)購買了1.6萬(wan)公頃和1000公頃土地(di)(di)。2008年(nian)4月，福(fu)地(di)(di)農業(ye)正式宣布到(dao)巴西(xi)(xi)開墾荒地(di)(di)，試種大豆。
而從(cong)上世紀90年(nian)代初期(qi)以來，黑龍江(jiang)也在發(fa)(fa)(fa)(fa)揮(hui)毗鄰俄(e)羅(luo)斯地緣優勢積極向外投資。經過近20年(nian)發(fa)(fa)(fa)(fa)展，黑龍江(jiang)對(dui)俄(e)農業開(kai)發(fa)(fa)(fa)(fa)合(he)作主要(yao)有政府間合(he)作開(kai)發(fa)(fa)(fa)(fa)、企業開(kai)發(fa)(fa)(fa)(fa)、農戶聯(lian)合(he)開(kai)發(fa)(fa)(fa)(fa)和農村(cun)種養大(da)戶開(kai)發(fa)(fa)(fa)(fa)等(deng)四種合(he)作模式(shi)。其中(zhong)企業開(kai)發(fa)(fa)(fa)(fa)模式(shi)占50％左右，全省對(dui)俄(e)農業開(kai)發(fa)(fa)(fa)(fa)合(he)作企業達到110家(jia)(jia)，其中(zhong)股份合(he)作企業58家(jia)(jia)，民營企業40家(jia)(jia)，國有企業12家(jia)(jia)。
劣勢重重
目前來(lai)看，不管上述何種(zhong)模式(shi)，在進入到(dao)海(hai)外的環境(jing)當(dang)中(zhong)時(shi)，均會遇到(dao)各種(zhong)難題。而2004年開始(shi)實施的中(zhong)國(guo)重(zhong)慶（老(lao)撾）農業綜合園區項(xiang)目，因經歷了體制和(he)政策扶持的雙(shuang)重(zhong)困境(jing)，一(yi)直被當(dang)做海(hai)外種(zhong)地模式(shi)的一(yi)個(ge)典型(xing)案例在業內進行研(yan)究(jiu)。
這一項目于(yu)2004年(nian)開始實施，是當年(nian)中(zhong)老兩國(guo)簽署的11個合作項目之一。按照規劃，園(yuan)區面積5000公頃，可有效(xiao)解決三峽庫區移民剩(sheng)余勞(lao)動力問題。
但該項(xiang)(xiang)目(mu)的結果是(shi)：2004年(nian)試種(zhong)成功后，項(xiang)(xiang)目(mu)一(yi)直停滯。一(yi)直到(dao)2008年(nian)，項(xiang)(xiang)目(mu)用(yong)地仍然是(shi)試種(zhong)的43公頃。到(dao)目(mu)前，前去投(tou)資的企業基本(ben)已(yi)經全部退出。
結(jie)合(he)(he)這一案例，綜合(he)(he)目前(qian)各方的意見來看，中國企業目前(qian)走出(chu)去所(suo)遇到的主要困難有(you)：
一、國家(jia)層面總體規劃(hua)缺失。目(mu)前大多是自發行為，沒有(you)總體規劃(hua)做指(zhi)導。因(yin)此企業在直接(jie)投(tou)資時往往一哄而上，有(you)時進行惡性(xing)競爭。
二(er)、投資(zi)國制(zhi)度(du)和(he)市場(chang)環境變化(hua)的(de)不確定性。目(mu)(mu)前表現為四個(ge)方面(mian)：（一）投資(zi)貿易保(bao)護導致(zhi)壁壘(lei)限制(zhi)；（二(er)）制(zhi)度(du)環境差異引(yin)發糾紛；（三(san)）輿論壓力(li)干擾政(zheng)府(fu)決策；（四）政(zheng)局不穩影響項目(mu)(mu)合作。
三、對外(wai)投資農(nong)業(ye)的跨國企(qi)(qi)業(ye)實(shi)力和(he)競爭(zheng)力不(bu)強(qiang)。（一(yi)）企(qi)(qi)業(ye)規模小(xiao)、投資能力弱。農(nong)業(ye)投資平均只有(you)幾(ji)十萬美元左(zuo)右；（二）缺(que)少技術創新(xin)體系(xi)支撐；（三）復合型人(ren)才匱乏(fa)；（四(si)）行業(ye)自律性(xing)差(cha)。
四、政府支持(chi)農業(ye)(ye)(ye)對外(wai)投(tou)資(zi)的(de)(de)政策(ce)和服務水平(ping)有待提(ti)高。（一）財政政策(ce)。目前只有財政部和商(shang)務部出(chu)臺的(de)(de)直接補助費(fei)用(yong)，用(yong)于補助企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)在海外(wai)的(de)(de)前期開(kai)發、資(zi)源回運、境(jing)外(wai)突發事件處理費(fei)用(yong)等(deng)，這(zhe)些(xie)政策(ce)不僅支持(chi)比例小、范圍(wei)窄，而且要求非常嚴格(ge)，很多中小型企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)很難申請到；（二）金(jin)融政策(ce)。當前中國對走出(chu)去企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)僅有貸(dai)款(kuan)貼息政策(ce)，缺乏專(zhuan)門的(de)(de)融資(zi)支持(chi)政策(ce)；（三）保險政策(ce)。險種(zhong)少、范圍(wei)窄；（四）稅收政策(ce)。當前還與相當一部分國家(jia)沒有簽訂避免雙重征(zheng)稅協定，操作中存在雙重征(zheng)稅。
而具體(ti)到(dao)單個的企業(ye)層面，目前的主要(yao)問題，就是融(rong)資(zi)難。境外農(nong)業(ye)投資(zi)絕大(da)部分是企業(ye)投資(zi)。有時(shi)候單筆投資(zi)可以獲得(de)政策的支持，但要(yao)申請、協調、說服銀行貸款，實力薄弱的農(nong)企基本無法搞定。這種情況下，能在(zai)國外獲得(de)成績的企業(ye)，大(da)都有政府(fu)背景。
以(yi)重糧集(ji)團(tuan)為例，為籌集(ji)到25.03億(yi)元(yuan)的投(tou)資，可(ke)謂頗費周折。2010年8月，重糧集(ji)團(tuan)在巴西購買大豆生產(chan)基地的項目，先后(hou)獲得國(guo)(guo)家發(fa)改委核準和(he)商務(wu)部境(jing)外投(tou)資批(pi)復。幾經協商之后(hou)，國(guo)(guo)家開發(fa)銀(yin)行(xing)貸款評審承諾(nuo)給予支持2.34億(yi)美元(yuan)。究其(qi)原因，一是因為重糧集(ji)團(tuan)的國(guo)(guo)企背(bei)景；二是2010年下(xia)半年國(guo)(guo)內(nei)農產(chan)品價格大幅度上升。
為了解決這一問(wen)題(ti)，2011年4月時，財政部、商(shang)務部聯合下發《關于(yu)做(zuo)好(hao)對外經濟技(ji)術合作專(zhuan)項資金申(shen)報工(gong)作的(de)(de)通知》，明確國家鼓(gu)勵企業(ye)到境外投(tou)資，“走(zou)出(chu)去”企業(ye)可(ke)通過直接(jie)補貼和貸款貼息(xi)的(de)(de)方式獲(huo)得最(zui)高3000萬元(yuan)的(de)(de)財政專(zhuan)項資金支(zhi)持(chi)(chi)。其中，在“境外農、林、漁和礦業(ye)的(de)(de)合作”將(jiang)受到重點支(zhi)持(chi)(chi)。
但(dan)目前(qian)的(de)問題(ti)在于，企業(ye)獲得(de)補貼之后，如何協調自身與國(guo)家(jia)利益(yi)之間的(de)關系。“國(guo)家(jia)派你拿著(zhu)資金去(qu)的(de)，應該便宜一(yi)點賣吧，但(dan)問題(ti)是企業(ye)不會這么算賬，它們(men)肯定是哪兒收得(de)價格(ge)高(gao)賣給誰，不然就去(qu)期(qi)貨市場出售。”陳(chen)錫文指(zhi)出。
“事情還不止如(ru)此(ci)，企業的算盤是，自己搞海外種(zhong)植，成本不一(yi)定比四大糧商低(di)，最后(hou)也(ye)不一(yi)定能(neng)夠(gou)跟它們抗衡，而且見(jian)效緩慢，不如(ru)直(zhi)接去(qu)找現有的渠道(dao)了，它們很難談得到(dao)國家(jia)戰(zhan)略一(yi)說(shuo)，因此(ci)在走出(chu)去(qu)的時候顯(xian)得非常不積(ji)極。”一(yi)位大豆業內人士告訴《財(cai)經》記者。
亟須全球農業戰略
由于上述重重弊病，中國(guo)的農產品貿(mao)易格局令(ling)人擔憂。一方面，雖然(ran)進口規模逐(zhu)年擴大，但仍然(ran)沒(mei)有(you)建立有(you)效利(li)用(yong)國(guo)際農業資(zi)源和市場的戰略機(ji)制(zhi)，大宗資(zi)源性農產品進口既沒(mei)有(you)穩定的渠(qu)道，也沒(mei)有(you)形成全球供應鏈；另一方面，中國(guo)已(yi)經是世界上最重要的農產品貿(mao)易大國(guo)，但仍然(ran)沒(mei)有(you)話(hua)語權。
程國(guo)強(qiang)因此建(jian)(jian)議，應根(gen)據中(zhong)國(guo)農(nong)(nong)業(ye)資(zi)源(yuan)稟賦特征和經濟發展(zhan)的(de)(de)(de)階(jie)段性特征，全面研究評估主(zhu)要(yao)農(nong)(nong)產(chan)品供(gong)需的(de)(de)(de)中(zhong)長(chang)期趨勢(shi)、加工產(chan)業(ye)結構變化(hua)規律(lv)，建(jian)(jian)立基于全球視野(ye)的(de)(de)(de)國(guo)家糧食安(an)全保(bao)障機(ji)制，提出新形勢(shi)下重要(yao)農(nong)(nong)產(chan)品及其加工產(chan)業(ye)國(guo)際(ji)貿易的(de)(de)(de)國(guo)家戰略(lve)。構建(jian)(jian)統籌利用國(guo)際(ji)國(guo)內兩個市場(chang)、兩種資(zi)源(yuan)的(de)(de)(de)農(nong)(nong)業(ye)國(guo)際(ji)化(hua)戰略(lve)框架。
所謂全(quan)(quan)球(qiu)農(nong)業(ye)(ye)戰略，指以建立基(ji)于全(quan)(quan)球(qiu)視野的(de)國家糧食安(an)全(quan)(quan)戰略保(bao)障機制為基(ji)本(ben)目標，以提高(gao)統籌利(li)用(yong)國際(ji)國內兩個市場、兩種(zhong)資源(yuan)能力為關鍵任務(wu)，綜合實施(shi)直接(jie)貿(mao)易、多元(yuan)化(hua)進口(kou)、境外農(nong)業(ye)(ye)投資與新型農(nong)業(ye)(ye)國際(ji)合作等戰略措施(shi)，積極開發全(quan)(quan)球(qiu)農(nong)業(ye)(ye)資源(yuan)、有(you)效利(li)用(yong)國際(ji)農(nong)業(ye)(ye)市場，深度融(rong)合全(quan)(quan)球(qiu)農(nong)業(ye)(ye)生產、加工、物流、營銷(xiao)及貿(mao)易產業(ye)(ye)鏈，構建符(fu)合國家糧食安(an)全(quan)(quan)戰略需要的(de)，持續、穩定、安(an)全(quan)(quan)的(de)全(quan)(quan)球(qiu)農(nong)產品供應網絡(luo)。
在(zai)其所著的《全球農業(ye)戰(zhan)略》一書中，程國(guo)強提出了(le)構建實施全球農業(ye)戰(zhan)略的支持政策和保障(zhang)體(ti)系的具體(ti)建議：
一(yi)、建(jian)立市場導(dao)向、企業(ye)主導(dao)、政府支(zhi)持的境(jing)外農業(ye)投(tou)資(zi)與合作機制。加強和完善政策(ce)支(zhi)持體系。采取財政、稅收、金融等支(zhi)持措施，鼓(gu)勵國內(nei)各類有條件的企業(ye)參與境(jing)外農業(ye)投(tou)資(zi)與合作；
二、加強金融支持。對境外(wai)農(nong)業(ye)(ye)投資建設(she)，特別是(shi)企(qi)業(ye)(ye)自建或并購碼頭、倉儲、加工等物流設(she)施(shi)，在貸(dai)款利率(lv)、期(qi)限(xian)、額度上給予重點(dian)傾斜；提高境外(wai)農(nong)業(ye)(ye)投資建設(she)貸(dai)款貼息(xi)率(lv)，延長(chang)貼息(xi)年(nian)限(xian)，鼓勵和支持商(shang)業(ye)(ye)投資公司對境外(wai)農(nong)產品基地建設(she)企(qi)業(ye)(ye)提供擔保，幫助(zhu)涉外(wai)農(nong)業(ye)(ye)企(qi)業(ye)(ye)解決融資困難；
三(san)、建立(li)保險體系。充分發揮(hui)政策性保險的(de)主導(dao)作(zuo)用，有效調動商業保險的(de)積(ji)極性，研究建立(li)符合中國國情的(de)境外農業投資合作(zuo)保險制度(du)；
四、完善稅(shui)收優惠政(zheng)策(ce)。避(bi)免(mian)雙重征稅(shui)，境外農業投(tou)資企業在(zai)還(huan)沒有(you)簽訂(ding)避(bi)免(mian)雙重征稅(shui)協定的國家和(he)地區已(yi)繳納(na)所得稅(shui)的，在(zai)國內(nei)應(ying)對其已(yi)繳納(na)稅(shui)額予以(yi)扣除(chu)。要積極探索和(he)研究符合WTO規則(ze)的其他稅(shui)收優惠政(zheng)策(ce)；
五、培育境外農(nong)業(ye)投(tou)資主體。一方(fang)面支持(chi)企業(ye)做(zuo)大做(zuo)強(qiang)，特別要支持(chi)其(qi)健全完(wan)善(shan)全球糧油生產、購銷、物流、加(jia)工全產業(ye)鏈；另一方(fang)面，積極組建境外農(nong)業(ye)投(tou)資行業(ye)協(xie)(xie)會和海(hai)外農(nong)業(ye)企業(ye)協(xie)(xie)會，加(jia)強(qiang)行業(ye)協(xie)(xie)會在(zai)行業(ye)自律、價格協(xie)(xie)調(diao)、應對貿易(yi)糾紛等方(fang)面的作(zuo)用，為企業(ye)實施境外農(nong)業(ye)投(tou)資保駕護(hu)航；
六、制定(ding)促進(jin)境外農(nong)(nong)業(ye)(ye)投(tou)(tou)資與(yu)(yu)合作(zuo)的(de)配(pei)套政(zheng)策(ce)措施。制定(ding)國際農(nong)(nong)業(ye)(ye)合作(zuo)支(zhi)持政(zheng)策(ce)目錄，對(dui)參與(yu)(yu)農(nong)(nong)業(ye)(ye)合作(zuo)開發投(tou)(tou)資的(de)企業(ye)(ye)，在糧食進(jin)口(kou)(kou)配(pei)額、進(jin)口(kou)(kou)經營權(quan)、金融服務等方面，優先給(gei)予配(pei)套支(zhi)持。對(dui)戰(zhan)略性的(de)、投(tou)(tou)資回收期較長的(de)境外農(nong)(nong)業(ye)(ye)投(tou)(tou)資項目，在國有企業(ye)(ye)考核政(zheng)策(ce)上必須給(gei)予區別對(dui)待。